会议纪要是记载和传达各级政府会议情况和议定事项时使用的一种法定公文，通常情况下其效力及于行政机关内部。但当会议纪要的内容对相关当事人的权利和义务作出具体规定，对相关当事人的权益产生实际影响并外化时，会议纪要具有行政诉讼的可诉性。
近日，京都律师事务所肖永成律师代理的诉某县人民政府《会议纪要》行政违法案件，获得一审法院支持。
具体案情如下：
甘肃省某县安某某于2007年1月与某县人民政府城管办签署了《XX县西关综合市场承包合同书》，约定该市场4座大棚内的经营场地由安某某承包经营，承包期限自2007年1月1日至2026年12月31日。
由于4座大棚内相应的经营房屋年久失修，安某某依据县政府“谁投资，谁受益，谁管理”的精神，自筹资金78万多元，将市场改造为具有67间经营用房的大型农贸市场。
就经营用房的改建问题，安某某与县政府城管办签署了《XX县西关综合市场菜棚改建合同书》，但合同并没有约定改建后经营用房的所有权问题。
随后，安某某在当地工商行政管理部门注册成立了“XX县西关综合市场管理服务有限公司”。工商局颁发的《营业执照》确定，公司的经营范围为“西关综合市场日常管理服务，物业管理服务”。
安某某在西关综合市场管理服务过程中，依据县政府城管办要求，制定和下发了相关管理制度。但安某某为自然人，其公司也为有限公司，对市场上出现的个别商贩乱摆、乱设，占道经营，卫生状况差等问题缺乏强有力的治理手段。但安某某也曾为市场管理问题与他人发生争执，被人捅为重伤，险些丢掉性命。
2019年12月，某县人民政府为彻底解决西关综合市场脏、乱、差问题，召开了西关综合市场专项整治行动协调推进会，形成了《县人民政府办公室会议纪要》，会议纪要第5项规定，“由县综合执法局负责，12月27日前依法解除与安某某的合同，收回西关综合市场4座大棚内全部房屋所有权。同时，从县综合执法局、县应急局、县市场监管局、县公安局交警大队抽调人员，于12月27日前组成西关综合市场管理办公室，于2020年1月1日全面开展市场管理工作”。
县政府会议纪要决定作出后，县综合执法局依据会议纪要第5项规定，向安某某下发了《县综合执法局关于收回西关综合市场管理权的通知》。通知安某某其所享有的西关综合市场承包经营权已被收回，要求安某某依过去与县城管办签署的承包合同清算相关费用，并自行处理与西关综合市场67间房屋经营户所签署的租赁合同及租赁费用。
同时，县综合执法局还在西关综合市场张贴了《关于对西关综合市场承包经营权进行调整的通告》。该通告明确，依据县政府会议纪要决定，县综合执法局已解除了与安某某的的承包经营合同，收回了西关综合市场4座大棚内全部房屋的承包权，房屋全部由县综合执法局负责管理。该通告要求所有经营户须结清与安某某的前期租赁费用，并在1月18日至1月30日期间到县执法局办公室，与县执法局重新签订经营用房的租赁合同，逾期办理的，县综合执法局将租赁给其他商户经营，造成的一切责任由经营户承担。
县综合执法局下发通知并张贴公告后，安某某认为，县综合执法局关于收回西关综合市场管理权的通知不符合2007年与县城管办签订的承包协议约定，承包协议规定的承包期限尚未到期。
为此，安某某向甘肃某基层人民法院提起行政诉讼，请求法院判定被告县综合执法局及综合执法局的通知违反了原协议约定。
法院审理后认为，安某某2007年与县城管办签订的承包协议属于行政协议，而2015年5月1日前施行的《中华人民共和国行政诉讼法》并未将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，故原告安某某提起的行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依此，人民法院裁定驳回了安某某的起诉。
安某某收到一审裁定后，向二审法院提起了上诉，二审法院同样认为，安某某的诉讼不属于行政诉讼范围。
接着，安某某向甘肃省高级人民法院提起再审请求。2020年12月31日，甘肃高院作出《行政裁定书》。甘肃高院认为，安某某再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一规定的情形，裁定驳回安某某的再审请求。
接到甘肃高院的裁定书后，安某某找到北京市京都律师事务所的肖永成律师，希望肖永成律师能为他指点迷津，并讨回公道。肖永成律师经仔细分析案情后认为，导致安某某对西关综合市场承包经营权的解除，以及安某某与县综合执法局的行政诉讼，其根本缘由皆为县人民政府2019年12月形成的会议纪要。会议纪要第5项有关“解除与安某某的承包合同，收回全部房屋所有权，以及由县综合执法局、县应急局、县市场监管局、县公安局交警大队人员组成的西关综合市场管理办公室，全面开展市场管理工作”的内容严重侵犯了安某某对西关综合市场的合法经营权，会议纪要决定对安某某的合法经营产生了实质影响。
肖永成律师建议安某某不要再纠葛于三级法院已作出的行政裁定。安某某应另辟蹊径，以会议纪要决定违法为由，以县人民政府为被告，在法律规定的起诉期限内另行起诉，要求法院判定县人民政府会议纪要第5项内容行政违法。
肖永成律师接受委托后，准备了25份证据材料，依据甘肃省高级人民法院行政案件异地管辖的规定，于2021年3月18日向甘肃省某中级人民法院提起行政诉讼，要求法院判定某县人民政府2019年12月作出的会议纪要第5项内容行政违法。
法院受理案件后，追加县综合执法局为本案第三人参加诉讼，并与5月18日对案件进行了开庭审理。
被告答辩认为，县人民政府结合市场管理现场工作的监督查情况，召开会议形成纪要进而要求县综合执法局整改管理的混乱现状，要求县综合执法局“依法解除”协议的行为属于行政指导行为，亦可属于不产生外部法律效力的行为，或是听取报告后督促职能部门正确的履行职责的行为。依据行政诉讼法司法解释规定，该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。同时，被告认为，县属职能部门依据县会议纪要作出相应行为的，公民、或是法人提起的行政诉讼，应以具体实施或最终对外作出行为的职能部门为被告，县人民政府并没有具体实施行政行为。另外，被告还认为，本案应归某基层人民法院管辖，甘肃省某中院无管辖权。
案件调查期间，法庭总结双方的争议焦点为两条：第一、政府会议纪要第5项是否属于行政案件的受案范围，政府会议纪要是否可诉；第二，会议纪要第5项内容是否违法。
肖永成律师认为，政府会议纪要第5项内容既不属于行政指导行为，也不属于政府听取报告后督促职能部门的履职行为。政府会议纪要作出后，第三人县综合执法局作出的解除承包经营权，收回大棚的通知，都引用了会议纪要内容，应当视为对会议纪要的外化。会议纪要内容已对原告产生了实质影响，原告将县政府作为被告，向人民法院提起行政诉讼，符合法律规定。
同时，肖律师认为，被告作出解除安某某承包经营权的行政行为没有事实和法律依据，被告会议纪要决定侵犯了原告的合法经营权，被告会议纪要第5项违法。
2021年5月26日，在法庭开庭一周后，法院作出了一审判决，判决书确认，某县人民政府《西关综合市场专项整治行动协调推进会议纪要》第5项违法。
法院认为，县政府会议纪要作出后并未送达给原告，但是第三人县执法局作出的解除承包经营权，收回大棚等的通知，都援引了该会议纪要的内容，应当视为对会议纪要的外化和落实。该会议纪要属于行政诉讼的受案范围。
对于会议纪要第5项内容是否合法的问题，一审法院认为，按照依法行政的基本要求，行政机关在作出行政行为时，应当认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。被告在原告的承包经营期限内，直接作出该会议纪要，明确要求由县综合执法局负责，于12月27日前依法解除承包合同，收回4座大棚内全部房屋的所有权，该行政行为主要证据不足，没有法律法规依据。
一审案件的胜诉使得当事人特别高兴，也极大地坚定了信心，当事人相信国家的法律是公正的。
同时，当事人对肖永成律师认真负责，精益求精的工作作风也表示十分感激。
