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从本案看我国行政合同的可诉性审查
发布时间:2012-07-20作者:公丕国 智艳军

引言:紧随我国民主政治进程的加快,政府职能的转变,给付行政、服务行政的地位逐渐凸显,传统的行政目标和行政管理手段开始发生变化。政府将提供公共服务 作为履行政府职能的重要内容,以适应不断变化的社会环境和解决不断出现的社会问题。与此相伴随,行政管理手段的强制性色彩不断弱化,越来越多地体现出民 主、协商的品格,体现出行政主体与行政相对人相互服务与合作、信任与沟通的行政法人文精神。于是,强调双方协商与合意的合同行政方式在行政活动中日益占据 重要地位。行政方式变化带来的必然后果,是行政合同案件的出现。现实中行政合同纠纷的出现和合理解决,需要特别的规则加以应对。本文从一个实际案例说起,以对我国行政合同诉讼中的若干问题进行探讨。

 

案情简介

滨州大众标牌厂(下称标牌厂)是滨州地区的唯一一家具有山东省公安厅颁发的汽车标牌准产证的企业,十几年来,按照社会公共需要,滨州市交警支队(下称交警 队)向标牌厂滨州市大众标牌厂下达牌照生产计划,标牌厂按计划、要求完成生产任务,交警队支付其费用。双方在1994-1999年期间签有书面合 同,2002年交警队委托滨州保安服务总公司与标牌厂重新签订合同。合同到期后虽没有续签书面合同,但交警队一直向标牌厂下达计划,标牌厂以保安公司的名 义向交警队交付牌照,双方以实际行为履行原合同约定,形成事实上的合同延续。标牌厂2006年经过省公安厅管理部门的审核,于该年底领取省公安厅颁发的机 动车号牌准产证,有效期自20061218日至20111218日。但是20075月,交警队自筹资金购买设备,以为公安家属谋福利为理由,以 山东红黄绿器材厂的名义自行生产牌照,停止向标牌厂下达生产计划,造成标牌厂480万元的特定设备废置、职工下岗、企业停产,数百万元牌照费用拖欠不付。 标牌厂无奈,提起诉讼。

诉讼经过

滨州大众标牌厂诉滨州市交警支队行政违法、行政赔偿两案,仅就是否在受案范围即是否受理立案问题,业经滨州市中级人民法院一审、山东省高级人民法院二 审,均裁定不予受理。对于行政诉讼,一、二审法院认为:本案中交警队没有作出具体行政行为,没有侵犯标牌厂的生产经营权,不在行政诉讼受案范围;山东省高 院再审认为:双方签订书面行政合同,认定存在行政合同关系;合同到期后,交警队向标牌厂下达标牌计划可以认定为事实合同关系,交警队不下达计划,则不存在 行政合同关系,则交警队没有具体行政行为,仍然维持不在受案范围的的裁定。

滨州大众标牌厂不服,向山东省高级法院提起再审申请,山东省高院立案再审,确认双方纠纷系行政合同关系,但仍认定不在行政诉讼受案范围。大众标牌厂不 服上述裁定,认为交警队的行政行为侵犯了申请人的财产权益、行政合同纠纷在行政诉讼受案范围,向最高人民法院提起再审,最高人民法院以大众标牌厂提出 的申诉理由尚不足以否定原审生效裁定,望服判息诉。

争议焦点

本案大众标牌厂最终因与滨州交警支队形成的合同不在行政诉讼受案范围,其主张没有得到法院的支持。那么,法院对本案的认定是否正确?其做出结论的依据 是否符合法律的规定?具体来讲,本案的合同性质是否属于行政合同?行政合同能否视为具体行政行为而嵌入行政诉讼程序?在如今给付行政的背景下,行政合同相 对人的损失赔偿问题及行政合同义务履行请求能否在行政诉讼中解决?如何解决?成为本案中的焦点问题,这些问题也是行政合同诉讼中可诉性审查亟待解决的重要 问题。

 

具体分析

一、探讨行政合同诉讼的可诉性审查要解决的首要问题,是将行政合同与民事合同区分出来。

1、国外关于行政合同与民事合同的界分

关于两者的区分,即便行政合同法理论较为发达的德法两国,也没有明晰统一的标准。有的从法律效果着眼,认为发生行政法效果的合同为行政合同;有的从合同目 的着眼,认为实现公共利益的合同为行政合同;有的从公共利益的关联性着眼,认为与公共利益有关的合同为行政合同。这些学说都没能把握行政合同的实质。因 为,给付行政背景下的行政主体往往通过行政合同赋予相对人某种司法上的权利,如公产使用权、社会保障金等,而产生司法上的法律效果。行政主体签订的民事合 同,大多也与公共利益有关。

行政合同的界分应从合同内容入手,但以公法上的权利义务作为区分标准,将有赖于公法与私法的二分。在公法发达的法国,公私二分有宪法的保障,行政法上有公产与私产之分、公行政人员与私行政人员之分、公建设工程与私建设工程的详尽界定,有其可行性。

2、我国关于行政合同与民事合同的界分

在我国,从合同法和物权法制定过程中对行政合同的去留、公产保护的论争,就足以说明公私法二分的模糊。界限的不清极易使公法循入私法。

我国的行政合同是指行政机关以实施行政管理为目的,与被管理的公民、法人或其他组织意思表示一致而签订的协议。最主要的特征是行政合同的一方当事人是 行政机关,签订行政合同的目的是为了实施行政管理,且需双方意思表示一致。在行政合同的当事人中,一方必须是行政机关或者是法律法规授权的经济组织,其签 订合同的目的是为了社会公益;另一方当事人是作为相对人的公民、法人或其他组织,他们签订合同的目的是为了其经济利益,即为了私利。

显而易见,我国行政合同判断的本质是为了社会公益实施行政管理。正如上文谈到的,给付行政背景下的行政主体往往通过行政合同而产生司法上的法律效果;同 样,行政主体签订的民事合同,大多也与公共利益有关。因此,这样的判断标准具有模糊性和不确定性,无法进行准确的认识和判定。这种特性在我国公私法二分模 糊的现状下,正是导致我国行政合同不易判断最主要的原因。

3、行政合同的判断本质应以行政机关职权的行使作为标准

行政的本质在于行政职权的行使,应以职权的运行作为标准,这也正是便衣与平民的区别所在。职权标准容易识别,法律或其他规范性文件一般均有明确规定,因 此,如果合同中约定授予相对人行使职权,或者签约本身就是行政主体的职责,即可判别为行政合同。而且,行政职权大多能体现在合同条款上,或规定了行政合同 优益权条款,或超越了合同法私法规则,容易识别。

4、结合本案来论述对行政合同的判断

根据国家公安部的有关规定,机动车牌照的生产,实行准产证制度。企业或者单位在没有准产证和未获得交警支队下达的生产计划的情况下,不得从事机动车牌照的 生产,否则即为违法。由此即可认为,机动车牌照的生产并非一种民事主体的自治行为,而是体现了行政控制的意思表示;交警支队与大众标牌厂双方签订的协议亦 是为了实现公共管理、公共利益目的。本案中,滨州市交警支队先是将机动车牌照生产指标下达给了滨州市保安服务总公司,并由该公司与大众标牌厂签订生产协议 书。在此,保安服务公司的性质实为交警支队委托的组织,其受托实施意思表示、使大众标牌厂获得生产计划并连年生产。而交警支队对机动车牌照生产的管理毫无 疑问是其行政职权的行使,因此,该合同的本质是交警支队行使职权的给付行政(行政主体多为干涉行政)合同行为。此后,交警支队与大众标牌厂一直按照协议规 定履行合同,由交警支队下达生产计划、大众标牌厂实施车牌和牌架生产,不仅使该协议书成为事实上实际履行的行政合同,而且是持续有效的合同。

无论是从我国现行法律规定的行政合同判断标准:为了社会公益实施行政管理,还是从行政合同的本质行政机关行使职权来判断。滨州大众标牌厂在获得准产证、停 产整顿、签订的合同内容、接受下达的生产任务、实际对牌照的生产等行为均是在行政机关对机动车牌照生产的管理职权行使下完成的;交警支队对机动车牌照的生 产管理完全是为了社会的共同利益,而非本单位的日常运转需要。因此,本案中滨州交警支队与滨州大众标牌厂的合同性质一定是属于行政合同,完全排除民事合同 的可能。

这种对行政合同性质的判断是独立于行政合同本身是否完全履行、行政机关或相对人是否有无违约等情形之外的。本案中对于山东省高院再审认为:双方签订书面行 政合同,认定存在行政合同关系;合同到期后,交警队向标牌厂下达标牌计划可以认定为事实合同关系,交警队不下达计划,则不存在行政合同关系。这种在认可行 政合同性质的基础上,以合同本身是否履行再反过头来否定行政合同的成立,是没有任何根据和违反思维逻辑的,该理由显然不能成立。

 

二、行政合同如何进入行政诉讼程序

1、行政合同是否属于具体行政行为

在德法等国的行政法行为理论上,单方性是具体行政行为的必备特征之一。这些国家将行政合同与行政处分(具体行政行为)作为并列的两种可诉行为,如德国,行政合同是行政行为的替代活动方式,因此,应当将两者区分开来

具体行政行为属于行政行为的范畴。行政合同行为,也是行政主体利用职权影响相对人权利义务的行为,只是这种行政行为需要在法律限度内,体现相对人的意愿自 治而已。尽管如此,如果我们不考虑到上述单方性作为具体行政行为的理论根基,而为了眼前利益和需要置理论根基于不顾,则显得过于随意。因此,行政合同不是一种行政行为,而是双方行为的载体。

2、我国现行法律的规定

最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》已将行政合同作为一种行政行为而纳入行政诉讼通道。因此,行政合同诉讼的启动不存在法律问题。虽然,笔者对于最高法院将行政合同作为一种行政行为持有不同意见,但是,该规定明确了行政合同的可诉性。

2003年最高人民法院行政审判工作会议主题报告中指出:审理行政合同案件,法律有特别规定的,适用法律的规定;没有规定的,可以适用合同法的规定。

由此可见,无论是对行政合同案件的受理还是行政合同诉讼的审查依据均有明确的法律规定。

3、结合本案来论述行政合同进入行政诉讼程序

、通过第一部分详细论述了本案属于行政合同这一前提定性的基础上,无论是否将行政合同等同于具体行政行为,依据上述法律规定和精神,本案依法应当属于行政诉讼受案范围,进行行政诉讼。

、退一步讲,在不考虑现有立法准确性的前提下,严格按照现行法律的规定,本案也属于具体行政行为,属于法院的受案范围;况且,该类行为也不属于《行政诉 讼法若干解释》第一条第二款中规定的不属于人民法院行政诉讼的受案范围的若干情形之一。本案中法院做出不在行政诉讼受案范围的认定是不能成立的。

《行政诉讼法》第二条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼 《行政诉讼法》第十一条具体列举了行政处罚等七项可诉具体行政行为后,第八款还概括地规定:人民法院受理公民、法人和其他组织对行政机关侵犯其他人身权、 财产权的具体行政行为不服提起的诉讼。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定:公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织 及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时该解释还明确规定公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼 的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:

(一)行政诉讼法第十二条规定的行为;

(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;

()调解行为以及法律规定的仲裁行为;

()不具有强制力的行政指导行为;

()驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;

()对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

一审、二审法院裁定驳回起诉的理由均为交警队未做出具体行政行为,亦不属于《行政诉讼法》第十一条第一款第(三)项规定的行政机关侵犯法律规定的经 营自主权的情形。本案中,交警支队具有牌照生产管理和牌照生产计划下达的权力,由交警支队委托的组织--滨州市保安服务公司实施下达生产计划的行为。这 种下达或者取消计划的行为,均会产生相应的法律后果。从行政法的一般原理来考察,这种下达或者取消生产计划的行为,无论是从主体、职能、法律三要素来看, 还是就其所针对对象的特定性而言,都应当认定为具体行政行为已经做出并客观存在。这里,虽然不能把交警支队的行为直接等同于《行政诉讼法》第十一条第一款 第(三)项规定的行政机关侵犯法律规定的经营自主权的情形,但也不能因此而否定大众标牌厂受行政行为影响并遭受权益损失的事实。如此,在对本案的可诉性的 审查过程中,法院应当全面审查行政行为的合法性,并充分考虑行政法的诚信及信赖保护原则,而不应如此简单地作出驳回起诉的裁决。

 

三、行政合同相对人的损失赔偿问题及行政合同义务履行请求能否在行政诉讼中解决?如何解决?

1、法院对行政合同审查的现状

我国现行行政诉讼法缺少对合同纠纷的审查规则,只能参照民事诉讼法。民事诉讼与行政诉讼对待原告诉情的态度不同:民事诉讼属主观诉讼,针对诉请作出判决; 而行政诉讼仅就被诉具体行政行为的合法性进行审查,原告的诉请只有启动诉讼的功能。这种行政诉讼制度是一种司法审查的诉讼制度,不是完全意义上的解决行政 争议的诉讼制度。

2、行政合同司法审查的严重局限性

一般给付诉讼类型的缺失,是行政合同诉讼萎缩的一大原因。在类似于行政合同等给付行政下,一般给付之诉已经逐渐成为诉讼上的多用途武器 审合法性,不能直接判决确认行政法律关系人的实体权利义务关系,忽视了原告的诉请,忽视合同权利义务的审查,合法性审查阻止了一般给付诉讼的确立。给付诉 讼,除了判决履行法定职责的义务之诉,还有财物的给付等一般给付类型。为了弥补不足,现实的需要促使行政诉讼之外产生了国家赔偿的一般给付诉讼。

但游离于行政诉讼之外的国家赔偿诉讼,有其自身的适法条件,不适用于所有的一般给付诉讼。同时,一般纠纷诉讼与国家赔偿法的违法前提是不相融的。判决行政主体给付违约金,或补偿相对人,很难认定有违法前提。

针对在行政合同诉讼中履行法定之责之诉请也有其自身的局限,因为,合同约定的义务很难称得上是法定职责。

3、司法审查局限性下的变通处理

行政主体的合同义务,在本质上也是行政法律法规规定的行政主体行政职责,行政主体不履行合同义务的实质就是未履行法定的职责。但是,合同义务毕竟不同于法 定职责,法定职责体现于法律条文上,属于合法性审查,而合同义务则属于事实认定的合约性审查。将行政主体的义务仅限于法定职责,是一般给付诉讼缺失的原 因。行政义务是指行政机关所承担的公法上的义务,范围要比法定职责更广一些。除了法律规定的概括式或者列举式的职责之外,还包括公法合同、行政承诺等行政 义务。由于一般给付诉讼的缺失,大多数行政合同案件就是在合同实体上参照合同法规定,程序上参照民事诉讼的规定。以解决行政合同相对人关于损失补偿或赔偿的诉请。

4、针对相对人对行政机关的行政合同义务履行诉请所涉及的法律规定

最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》和有前瞻性,在不作为类案件案由中列举了不履行行政合同义务。行政机关法定职责具有法定性这种消极行政时代的观点影响,在给付行政的大背景下,对于不履行行政合同义务案由的确定,显得异常必要和及时。

国务院公布的《全面推进依法行政实施纲要》第5条规定:非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或 者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

显然,对于行政合同相对人提出的损失赔偿问题及行政合同义务履行诉请完全依法可以在行政诉讼中得到解决。

5、结合本案来论述行政合同相对人提出的损失赔偿问题及行政合同义务履行诉请可以在行政诉讼程序得到解决

本案中,自20075月起,在大众标牌厂未违约、也未违法的情况下,交警支队将生产任务下达给山东红黄绿器材厂,且未告知大众标牌厂此变更及其理由,其 行为违反了诚信及信赖保护原则。由于大众标牌厂对行政合同履行的合理预期,购进了生产设备、聘用了职工、租用了厂房,却因交警支队无法定、约定事由单方终 止行政合同的行为,造成上述合法预期落空。在此情况下,大众标牌厂依据上述几点的论证完全可以依法要求交警支队继续履行行政合同并赔偿相关损失。

 

小结

行政合同诉讼的可诉性审查涉及到的内容,在行政合同的判断本质上应以行政机关职权的行使作为与民事合同区分的标准;行政合同嵌入行政诉讼及行政合同相对人诉请的处理在法律规定及司法实践中均有依据。本案中,法院认定不属于受案范围,实属不妥。

本案凸显了我国行政审判中对行政合同诉讼领域研究的不尽成熟,究其原因,行政合同司法审查的混乱折射出立法领域的不完善。立法上的缺陷和对现有法律适用的混乱,将影响我国全面推进依法行政进程的步伐。

 

备注:参考资料

湖北省高级人民法院行政合同司法审查理论与实践问题研究课题组著:行政合同司法审查若干问题思考,载2003825日《人民法院报》。

滨州大众标牌厂诉滨州市交警支队案例 承办律师:公丕国。

福建省高级人民法院乐宇歆著:对行政合同诉讼的探讨,载《人民司法》总第58497-100页。

[]沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔著,高家伟译:《行政法(第2卷)》,商务印书馆2002年版,第150页。

赵大光著:行政合同与司法审查,载《行政执法与行政审判》2003年第3集。

[]弗里德赫尔穆·胡芬著、莫光华译:《行政诉讼法(第五版)》,法律出版社2003年版,第305页。

梁风云著:《行政诉讼判决研究》,中国政法大学博士学位论文,第91页。