根据财政部“全国PPP综合信息平台项目库”统计信息，截至2016年4月30日，全国PPP项目数量8042个，项目金额93,094.74亿元。

　　2016年以来，PPP项目中标的消息不断，且与前两年明显不同：一是投资总额大，动辄十几亿、上百亿；二是央企、大型地方国企、上市公司是社会资本主力军。

　　但即使央企、大型地方国企、上市公司的许多已中标项目，依然存在融资贵、融资难问题。融资难是表象，核心问题最终聚焦于融资机构担心项目回款风险较大。

　　虽然多数PPP项目都有“通过论证”的《财政承受能力报告》，但因金融机构在提供信贷支持时独立审贷，根据借款主体和项目实际情况，按照国家规定对资本金的真实性、投资收益和贷款风险进行全面审查评估，在风险可控、商业可持续前提下自主决定是否发放贷款以及贷款数量和比例。投资十几亿、上百亿的PPP项目，首先是社会资本往往难以解决项目资本金，更核心的问题是金融机构对政府财政支付能力和项目回款存疑。

　　破解PPP项目中标后的融资难题，需要识别影响PPP项目回款的风险因素，有针对性地采取切实可行的应对措施，消解金融机构的顾虑，以满足金融机构放款条件。本文从识别影响PPP项目回款因素角度，从十个方面分析影响PPP项目回款的风险，并有针对性地提出相应的风险控制建议，供PPP项目相关主体参考。

　　PPP项目中政府实施机构主体资格不适当风险

　　如由当地政府实际控制的国有企业或融资平台公司等非政府机关法人，以及无独立主体资格的管委会、街道办事处等派出机构，担任PPP项目政府实施机构，作为政府方签署PPP项目合同。

　　对于PPP项目中的政府实施机构，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条明确规定：“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”。因PPP项目绝大多数涉及政府职能和公共利益，应由政府或其职能部门作为项目实施机构方能确保项目合同履行；事业单位作为项目实施机构往往是基于特定情况下的行业管理需要，如绿化项目归口园林绿化部门、环卫项目归口环卫管理部门等，但事业单位作为项目实施机构并非常态。

　　政府实施机构主体资格不适当，风险在于将导致项目程序不合法，招选社会资本的结果无效，合同无效或效力待定、无法履行，本应由政府支付的费用无法列入财政预算，直接影响项目回款。这类风险，在资格预审、招投标、项目公司设立后签订PPP合同、项目运营阶段始终存在。

　　控制这类风险，可采取的应对措施是：在资格预审、招投标阶段，如果通过与政府方沟通，确实无法更换为适格主体，社会资本最安全的选择是不参与投标。如果社会资本基于某种原因自愿承担风险而参与投标并中标，则在谈判阶段应要求适格的政府实施机构追认资格预审、招投标过程和结果，并给予代表政府签约的一方签约、履约及将政府支付的费用列入财政预算的授权书且作为合同附件，同时在合同条款中明确应由政府支付的费用列入财政预算，且以政府或其相关部门出具的相应文件保障项目付费路径清晰、措施切实可行，足以使金融机构确信项目公司可以按时、足额收到本应由政府支付的费用。

　　社会资本招选程序不合法风险

　　《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第四条规定：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。”

　　招选程序不合法，风险在于将导致招标结果无效或效力待定、本应由政府支付的费用无法列入财政预算，直接影响项目回款。这类风险，通常在资格预审、招投标阶段发生。

　　控制这类风险的应对措施是：社会资本在参与以非公开招标方式选择社会资本的PPP项目时，应在投标澄清过程中要求采购方提供当地财政部门批准直接采用非公开招标方式的批复，以保障中标的合法性、获得合同的合法性和合同中收费条款的可执行性。

　　PPP项目前期手续不完善风险

　　按照财政部规定：项目实施机构应组织编制项目实施方案，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核后采用政府和社会资本合作模式。对于新建、改建项目，应提交可行性研究报告，还应落实项目选址、规划、立项、环评等前期手续。

　　这类风险通常在资格预审、招投标、项目建设阶段发生，风险后果是手续不完善或存在瑕疵导致项目无法开工建设，甚至无法确定政府有无支付能力。

　　控制这类风险的应对措施是：在投标澄清过程中要求采购方提供《物有所值评价报告》、政府付费项目和政府可行性缺口补助项目的《财政承受能力论证报告》、获得人民政府审批的《PPP项目实施方案》以及项目选址、规划、立项、环评等前期手续，以证实政府有支付能力且付费程序具有合法性、办理项目建设手续不存在障碍。

　　社会资本投标承诺不当风险

　　如有的项目中投标人明知招标文件要求的条件明显不合理甚至要求垫资施工，却依然在投标文件中予以承诺。

　　这类风险通常在招投标阶段发生，其后果是承诺无法兑现导致违约或合同无效。

　　控制这类风险的应对措施是：高度重视投标文件的重要性，谨慎承诺，不合法的坚决不承诺；不合理的要通过澄清、谈判等方式进行符合实际的承诺；避免无法兑现而导致承担违约责任被扣款或无法收回投资的情况发生。

　　资本金比例不合理风险

　　国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）规定，房地产开发类项目的最低资本金比例，保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%。

　　项目资本金比例过高，权益投资人投入项目的资金过多，承担的风险越高。但是如果项目资本金比例过低，风险后果是导致项目公司融资困难，或贷款银行会要求股东承担额外责任（如股东担保及其他增信措施）。

　　这类风险通常发生在投标和项目公司设立阶段。

　　控制这类风险的应对措施是：（1）按国发〔2015〕51号规定合理确定项目资本金；（2）拓宽融资渠道，设计有利于多元化融资及银行可接受的项目条件；（3）保障项目运营前期有适当充裕资金，以顺利度过运营前期的磨合阶段。

　　支付风险

　　如地方政府财力不足、签约主体不适当导致收费无法列入财政预算、合同无效、收费机制和路径措施不明确等都会影响收费。如有的项目合同对付费简单地规定为“在合作期内，由项目公司负责本项目的经营管理工作，以“使用者付费”作为主要收入来源，资金缺口政府以国家预算资金方式予以补助”或“本项目的收入来源为‘使用者付费+可行性缺口补助’”，但对于使用者付费的定价依据、收费标准、付费方式和可行性缺口补助的标准、支付措施均没有具备可操作的约定，其后果是无法收费、收费不足。

　　PPP项目的收费风险主要发生在项目运营阶段，但其隐患往往来自项目的招投标、中标后合同谈判阶段，如果前期程序合法、合同主体适当、合同内容完备、付费机制和路径措施明确（使用者付费的标准确定，可行性缺口补助、政府付费列入财政预算，支付渠道、付费主体、付款程序、付款周期有保障机制）、政府财力充足，风险即可得到控制。

　　固定回报条款的风险

　　财政部财金[2015]57号明确规定：严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。其后果是约定无效，投资人无法得到期待的投资收益，或项目无法列入PPP项目库、无法通过当地人大批准列入政府支付预算。

　　这类风险通常发生在招投标、合同谈判、合同签订阶段。

　　控制这类风险的应对措施是：根据项目利益相关方间的法律关系搭建不同的合同结构，如施工方的工程利益通过《施工合同》实现，借款方案的本息通过《借款协议》实现，项目公司股东利益通过利润分配或股权转让实现。

　　投标过程与项目合同签订及管理脱节的风险

　　一些社会资本存在重投标过程、轻合同谈判及签约管理的情况，认为中标不容易，中了就赶快签合同、开干，只重视从项目公司进行施工款的回收，轻视运营期项目公司的收款，施工单位做社会资本时的这种倾向尤其明显。这反映出社会资本尚未认清PPP模式首先是一种投资模式，不同于过去施工承包情形下的债权债务关系。

　　由于招标文件中所附的PPP项目合同仅是招标方发出的要约邀请中的部分内容，而且仅是未来拟签订的合同的格式文件，其中的许多实质性内容尚需根据中标人的要约条件进行确定，因此，中标后的合同谈判至关重要，谈判的结果将影响项目全生命周期的履约情况。社会资本在投标过程中编制的投标文件中的各种方案均须落实到项目合同等法律文件中，“信守契约”的前提是建立一个好契约。

　　只在融资时想到金融机构的风险

　　PPP模式下，社会资本应建立在PPP项目全生命周期统筹考虑融资机构利益的风险责任意识。政府大力推行PPP模式，并强调投资主体在项目全生命周期的责任、风险，社会资本从参与资格预审、招投标到中标后谈判、项目公司设立、项目建设、运营管理直到完成项目移交，都应树立高度的全局性、整体性风险意识，建立健全风险控制体系。

　　控制这类风险的应对措施是：

　　（1）首先要建立投资主体在PPP项目全生命周期的风险责任意识，建立健全PPP项目风险控制体系，要从控制整体风险的角度控制项目各阶段、各环节的风险；

　　（2）负责项目施工的社会资本要树立金融和投资风险意识，在控制好作为项目施工总包单位应控制的项目风险的同时，要确保金融机构的权益不受损害，一旦发生金融机构的投资及收益得不兑付的情况，不仅施工总包单位在特定PPP项目中的利益难保，更为严重的是可能今后在类似项目中再无法得到金融机构的支持。

　　风险后果：资格预审阶段或招投标阶段联合体成员对外承担无限连带责任、违规被列入黑名单的禁入风险、中标后谈判阶段被没收投标保证金的风险、项目合同不完善风险、融资不足、无法按期完工、建设质量缺陷、无法投入运营、无法收费、无力偿还银行贷款本息、投资无法收回等。

　　（3）负责项目施工的社会资本作为PPP项目在建设阶段的实际实施和控制单位，要充分重视与政府沟通、理顺项目完工投入使用后的收费机制和路径，确保项目公司在运营阶段按时、足额收费，以及时偿还银行及股东贷款本息并可向股东分配利润，使项目可持续发展。

　　项目拆迁、建设及完工风险

　　项目拆迁、建设及完工也会影响项目回款。这类风险与一般建设项目的风险类同，通过加强施工方管理和投保保险等措施予以控制。

　　总之，地方政府财政能力、PPP项目程序是否合规是根本因素。也是金融机构普遍关注的原则性问题。社会资本应结合项目实际情况，自行进行项目准入控制和分类管理，除与银行等金融机构对接项目融资外，适当扩大与保险资金、信托、资管计划等渠道的资金来源，为项目争取较低成本的资金，提升项目的盈利空间。