导言：近年来，国家多次提出要加快完善社会主义市场经济体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强、做优、做大。同时也多次强调，在这一过程中，要有效防止国有资产的流失。国家也陆续出台了《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产交易监督管理办法》《企业国有产权交易操作规则》等法律、法规、规章以及规范性文件，为企业国有资产的监督和管理，防止国有资产流失提供法律依据。结合这一背景，笔者以企业国有资产转让为视角，在本文中对企业国有资产转让的若干法律问题进行了梳理。

　　一、企业国有资产及其转让的概述

　　（一）企业国有资产

　　《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称企业国有资产法）第二条规定：“企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称监督管理条例）中也对企业国有资产进行了界定，即企业国有资产是指，国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。

　　从企业国有资产法、监督管理条例对企业国有资产的定义中，可以看出，除依法认定为国有资产的情形外，判断企业资产权属的标准即是看该资产的出资人，如果该资产由国家出资或因国家出资所形成，则该资产为国有资产。资产形式包括有形资产以及相关权益。

　　根据企业国有资产法的规定，国家出资企业包括：国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司等几种形式。换言之，国有独资企业、国有独资公司的资产属于国有资产，国有资本控股公司、国有资本参股公司中的国有出资部分及其形成的权益属于国有资产。

　　（二）企业国有资产转让

　　企业国有资产法中对国有资产转让的概念也进行了界定，即“国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。”

　　《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称监督管理办法）中进一步对国有资产转让的概念及形式进行了明确，国有资产转让具体是指：1.履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（企业产权转让）；2.国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（企业资产转让）。同时，监督管理办法还对“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”进行了明确，包括：1.政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；2.政府部门、机构、事业单位、国有独资企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；3.国有独资企业（公司）、国有控股企业（公司）对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；4.政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

　　根据监督管理办法的规定，企业国有资产转让的主体为：1.履行出资人职责的机构；2.国有独资企业（公司）；3.国有控股企业（公司）；4.国有实际控制企业（公司）。转让的标的为：国有独资企业（公司）的资产，国有控股企业（公司）、国有参股企业（公司）、国有实际控制企业（公司）中属于国有资产的部分，国有独资企业（公司）、国有控股企业（公司）对外出资，拥有股权比例超过50%或实际控制的各级子企业中的国有资产。

　　从上述规定可以看出，国家在对企业国有资产转让的监管中，重点是对国有独资企业（公司），国有控股企业（公司），国有实际控制企业的资产转让进行监管。

　　二、企业国有资产转让的重要环节及有关问题

　　企业国有资产的转让是关系企业国有资产出资人权益的重大事项，企业国有资产的转让流程必须合法、合规，才能避免在此过程中出现国有资产流失的情况，才能真正体现资产转让对国有企业改革及发展的积极意义和应有价值。对企业国有资产的转让方而言，在资产转让流程中最重要的是决定、报批、评估、进场交易等几个环节。

　　（一）决定

　　企业国有资产的转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构包括：国务院国有资产监督管理机构；地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构；国务院和地方人民政府根据需要，授权的其他部门、机构；国有独资企业（公司）以及国有控股企业（公司）。

　　具体而言，对于国有独资企业、国有独资公司，除依照有关法律、行政法规以及企业（公司）章程的规定，由履行出资人职责的机构决定的以外，国有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定；而国有控股公司、国有参股公司，则依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。

　　（二）审批

　　国有资产的转让通常需要报请有关机构的批准，审批机构通常为国有资产监督管理机构，但履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。

　　需要说明的是，法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的资产转让，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。

　　（三）评估

　　国有资产转让通常应当委托有资质的评估机构对拟转让资产依法进行评估。经依法评估后，以履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。

　　（四）进场交易

　　国有资产的转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。因此，通常情况下，除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行，即“进场交易”。

　　企业国有资产进场交易即我们通常所说的国有资产转让的“招、拍、挂”程序，大致为：1.由转让方对外发布转让有关信息，征集受让方，即“挂牌”。通常资产挂牌价不得低于经备案或者核准的转让标的资产评估结果。如在规定的公告期限内未征集到意向受让方，转让方可以在不低于评估结果90％的范围内设定新的挂牌价再次进行公告。如新的挂牌价低于评估结果的90％，转让方应当重新获得相关机构批准后，再发布产权转让公告；2.经征集，产生两个及以上符合条件的意向受让方的，由产权交易机构按照公告的竞价方式组织实施公开竞价。公开竞价方式通常包括拍卖、招投标、网络竞价等方式。3.经公开竞价竞得的受让方与转让方进行签约。但如经征集只产生一个符合条件的意向受让方的，由产权交易机构组织交易双方按挂牌价与买方报价孰高原则直接签约。

　　三、国有资产转让中的违法行为及相关法律责任

　　在国有企业的改制、重组过程中往往涉及大量的国有资产转让行为，而这也成了相关机构和人员违法犯罪行为的“重灾区”。2017年，上海地产(集团)有限公司原副总裁、上海虹桥经济技术开发区联合发展有限公司原董事长辛某某，因涉嫌贪污罪、受贿罪、徇私舞弊低价出售国有资产罪被有关机关立案侦查并采取强制措施。鄂尔多斯市委原副秘书长、农村牧区工作部部长高某某，也因违规履职，低价转让国有资产，造成国有权益重大损失等行为，被依法追究刑事责任。由此可见，相关机构以及人员应当依法履行其职责，坚决杜绝违法行为，避免因违法行为导致国家损失，导致自己付出惨痛代价。

　　（一）违法行为

　　根据有关规定，相关机构及工作人员在企业国有资产转让过程中可能涉及如下违法行为：

　　1.违反法定的权限、程序，决定国有资产转让事项，造成国有资产损失。

　　2.在企业改制、财产转让等过程中，违反法律、行政法规和公平交易规则，将企业财产低价转让、低价折股。

　　3.利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益。

　　4.贪污、挪用、玩忽职守、滥用职权，徇私舞弊。

　　5.违法与本企业进行交易。

　　6.不如实向资产评估机构、会计师事务所提供有关情况和资料，或者与资产评估机构、会计师事务所串通出具虚假资产评估报告、审计报告。

　　7.履行出资人职责的机构委派的股东代表，未按照委派机构的指示履行职责，造成国有资产损失。

　　（二）相关责任

　　1.行政责任。相关机构及工作人员存在上述违法行为的，通常会由国家依法对机构直接负责的主管人员和其他直接责任人员、该工作人员给予处分。企业国有资产法第六十八条至第七十一条均有对相关机构及工作人员给予处分的规定。监督管理办法第五十九条中也对此进行了规定。

　　此外，对于“董、监、高”等特定人员，企业国有资产法也特别做出了规定。第七十一条中规定，履行出资人职责的机构任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员有上述违法行为，造成国有资产重大损失的，由履行出资人职责的机构依法予以免职或者提出免职建议。第七十三条中规定，国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员违反有关规定，造成国有资产重大损失，被免职的，自免职之日起五年内不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员；造成国有资产特别重大损失，或者因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚的，终身不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。

　　2.民事责任。相关人员有上述违法行为，造成国有资产损失的，还应当承担赔偿责任。企业国有资产法第七十条、第七十一条以及监督管理办法第五十九条均对此进行了规定。此外，《中华人民共和国公司法》第一百四十九条也规定，董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。

　　3.刑事责任。企业国有资产法第七十五条明确规定，违反该法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。在企业国有资产转让中可能涉及如下犯罪：徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪，国有公司、企业、事业单位人员失职罪，贪污罪、受贿罪、私分国有资产罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等。如《中华人民共和国刑法》（以下简称刑法）第一百六十九条对徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪进行了规定，即国有公司、企业或者其上级主管部门直接负责的主管人员，徇私舞弊，将国有资产低价折股或者低价出售，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。再如，刑法第三百九十七条规定了滥用职权罪、玩忽职守罪，即国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊，犯滥用职权罪或玩忽职守罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。