京都视点 | 谈谈当前形势下西部地区政府投资项目合规高效运作的新逻辑

时间:2020-06-24 来源: 作者:刘敬霞 浏览: 打印 字号:T|T
  近段时间,笔者带领团队持续为西部几个市、区、县政府投资项目及政府所属国企改革重组提供了方案设计、政策咨询、实操指导和合规保障等全程咨询服务,在此过程中深切感受到,当前形势下,西部地区政府部门在项目谋划和建设实施方面,亟需顺应形势、精准抓住有利时机,才能转型升级,实现高质量发展。

  首先,应该抓住三个非同一般的新机遇:

  一是新冠肺炎疫情下国家关于加快开展县城城镇化补短板强弱项的“好机遇”。为贯彻党中央、国务院关于统筹推进疫情防控和经济社会发展的重大决策部署,落实中央政府工作报告要求,抓紧补上疫情暴露出的县城城镇化短板弱项,大力提升县城公共设施和服务能力,促进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提挡升级、产业培育设施提质增效,适应农民日益增长的到县城就业安家需求,扩大有效投资、释放消费潜力、拓展市场纵深,及为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供重要支撑,国家发展改革委于2020年5月29日发布了关于加快开展县城城镇化补短板强弱项的政策文件,并以附件形式列明了县城城镇化补短板强弱项项目范畴和县城新型城镇化建设示范名单,选择发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低的湖北、长江三角洲区域、粤港澳大湾区、其他东中部都市圈地区,兼顾西部和东北地区,选择了120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作,加大中央财政性资金等政策支持力度,支持其围绕县城城镇化补短板强弱项项目范畴启动建设示范性项目,创新资金投入方式与运营模式,总结提炼典型经验加以推广。本次列入示范名单的西部21个县市中,西北五省区只有陕西省3个县市、甘肃省2个县市入选。

  为精准施策,2020年6月24日国家发展改革委又发布了《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引(征求意见稿)》,明确了县城新型城镇化建设专项企业债券是由市场化运营的公司法人主体发行、募集资金主要用于县城(含县级市城区)建设项目的企业债券,凡是符合《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》(发改规划〔2020〕831号)的单体项目或综合性项目,均可作为本专项债券的支持方向,而且在偿债保障措施完善的前提下允许使用不超过50%的债券募集资金补充营运资金,用于项目建设部分的募集资金,可偿还前期已直接用于募投项目建设的银行贷款。笔者预期该政策将在7月底8月初生效实施,正好给西部一些具备条件的县市区带来项目谋划和准备的机会。

  这次疫情使西部地区党委政府切实认识到,西部经济基础与东部发达地区有差距、产业层次亟需升级、自身造血功能不足、发展动力依赖“输血”、社会就业依靠劳动密集型企业、脱贫攻坚任务艰巨,这些短板很“短”、弱项很“弱”;也清醒认识到作为接受转移支付的地区,只有紧抓项目投资建设,才能真正补齐短板,从而带动经济结构调整和转型发展。居民百姓高质量发展的期望十分迫切,我们服务的这些地方党委政府和经济管理部门的领导表现出的应对疫情、化危为机、想干事、干成事的愿望也非常强烈,许多地方今年的重大项目重点就是聚焦补短板、拉长板、强弱项。

  二是新基建的“金机遇”。新基建看似是应对和化解疫情影响的非常之举,实际是未来中国战略发展的长远布局,应该是西部地区“含金量”最高的历史性机遇。抓住新基建,赢得新发展,在新的排列组合中谋得新优势,已经成为西部地区从上到下的高度共识和积极行动。特别是刚刚结束的全国“两会”,李克强总理宣布今年安排二万亿资金直接落地基层,更加提振了社会各界的投资信心。以宁夏为例,自治区党委政府已经计划的与新基建相关联的重点项目共计80个,预计总投资达2268亿元,涵盖的领域非常广泛,足见推进落地的决心和力度之大。

  三是深化西部大开发新格局的“实机遇”。党中央国务院近日印发了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》,对于推动西部地区高质量发展、决战全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程,意义重大而深远,这是实实在在促进区域协调发展、促进陆海联动和东西双向互济、推动西部地区可持续高质量发展的重大而深远的举措。特别是6月上旬习总书记到宁夏进行了视察调研,必将进一步带动和促进西部大开发新格局的加快形成,催生西部地区实打实的发展新机遇。

  这些新机遇要转变为现实生产力和发展成效,“项目”,就是最好最直接的载体;“项目建设”,就是最大最实惠的抓手!

  但在服务的过程中,我们同时感觉到,西部地区干事创业、谋求发展的热情虽高,但是因为对新形势、新常态、新要求的认知不足,存在投融资思想观念陈旧、新的政策法规学习理解不深不透、新模式新做法新经验积累不够、新理念新路径选择不精准、对运用智库开展项目前期策划设计工作重视不够、不善于谋划项目或谋划不切合自身实际等问题,致使工作热情和工作成效不匹配,用力不准、盲目忙碌,既浪费了时间精力,增加了工作成本,又影响了工作实效。有的领导干部甚至游走在违规与合规之间而不自知,既给自己和他人带来了潜在风险,也容易挫伤整体的热情和工作积极性。

  面对当前形势下千载难逢的发展机遇和西部地方领导干部的高热情低成效,笔者看在眼里急在心里,如果依然用过时的思维习惯和工作方式去运作项目,是决然行不通的,一定要熟悉新情况、确立新逻辑。对此,笔者根据国家法规政策,结合多年实际参与、评审全国诸多示范、典型项目的经验和思考、体会,梳理了当下合规高效运作政府投资项目新逻辑的“四步法”,以期西部地方党委政府领导干部抛弃过去直接融资“拿钱”、简单招标“施工”的老路径和旧方式。

  第一步:谋划好项目。“商业是设计出来的”,好项目是谋划出来的。谋划项目要做到“三个一定”:首先,一定是自己需要的。不是本地区需要的项目,再大也是无用的。这些年招商引资中,不考虑实际需要,只讲求引进,由于无法实现配套,结果是鸡飞蛋打、赔兵折将双输;上项目中,贪大求洋,只争资金,不计效益,别人有什么也要上什么,南方上什么我们也要上什么,造成的“僵尸项目”、“鬼城景象”教训深刻。新形势下,政府抓项目应立足本地实际,不能跟风照搬攀比,一定要上自己需要的项目。其次,一定是产业政策支持的。我们国家上下“一盘棋”,项目布局既考虑经济社会效益,更统筹兼顾区域发展和长远战略,所以国家产业政策是地方抓项目的方向和指挥棒,不符合产业政策的项目就没有生命力。再次,一定要依法合规。项目运作的合规性是项目可行并落地、人员防范行政风险的必要前提条件。实际中,项目单位考虑更多的是项目资金来源,急于实施项目的压力下往往忽视项目资金使用路径的合法合规性,极易形成政府变相融资和地方政府隐性债务。当下,一定要区分是政府投资项目还是企业投资项目,并按照《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》的要求合规谋划和推进项目建设。以上新逻辑层层递进,在项目谋划推进过程中务必要确立、树立、执行。

  第二步:选择好项目的运作模式。新形势下,政府推进的项目,其投融资模式一定要量身定制、合规打造,不同性质的项目有不同的投融资和建设运营模式。模式恰当,项目建设就事半功倍;反之,轻则导致项目难以推动,重则带来损失、引发问责甚至被追究法律责任。

  过去,我国地方政府常见的融资模式归纳起来有二十多种(本文不展开详解),但是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和新《预算法》实施以来,中央政策对地方政府融资“堵暗渠,修明道”,逐年加码收紧地方政府负债融资,对政府和企业间债务“路归路,桥归桥”划断,地方政府过去的众多融资模式因不符合新要求而基本被废止,如地方政府向银行贷款、通过政府性投资公司(政府融资平台)贷款/发债、信托等渠道融资为政府所用,以及与土地出让金、政府资产资源捆绑的融资行为等。因此,在以“去杠杆”为目的的监管政策不断加码、地方政府债务管理逐步收紧、政策调整趋严的大背景和新形势下,地方政府选择好融资模式关键要厘清三个环节:一是先要厘清项目类型。即项目是政府投资还是企业投资。是政府投资项目,就要按照《政府投资条例》的要求切实做好项目论证、可行性研究等前期基础工作。二是要厘清项目性质。政府项目一般根据公益性项目、经营性项目或准经营性项目的不同特点,项目融资模式也不同,必须做好针对性的定位和选择;三是要厘清项目实施路径的法律后果,即模式的合规性。当下,国家关于依法行政、合规实施、违规追责的规范要求,决定了项目运作模式的选择和项目实施方案的设计是项目成功运作的基础,也是实现项目全生命周期目标的重要保障。因此,越来越凸显出项目模式合规性的重要性。

  第三步:设计好项目的实施方案。项目实施方案是项目建设的总体规划和实施计划,是纲领、是指南、是遵循的路径和措施。根据《政府投资条例》规定,项目单位要编制项目建议书、可研报告、初步设计,并加强各项前期工作,保证工作深度达到规定要求。方案要解决的问题概括起来讲就是:干什么?为什么干?怎么干?钱从哪来?对政府来讲,最核心的诉求是拿钱、花钱的方式方法不违规。因此,在策划、编制项目方案时,首先是要考虑合规性。对政府项目决策来讲,技术可行不是决策难点,法律可行才是决策重点。政府要充分考虑方案的“四梁八柱”都必须是用法律法规合规“焊接”的,这样的项目才能从根本上消除决策失误、投资风险、债务风险、责任风险、民事风险甚至刑事风险。这就需要聘请专业的法律咨询团队参与方案的制定并进行一系列前期论证工作,有效发挥专家智库的作用,为政府项目的方案制定和决策提供全程合规保障服务。二是要考虑融资方式。项目能不能落地,资金是根本保证。合规有效、切实可行的融资方式,才可以畅通资金渠道,使项目按照初衷和预期目标合规无风险地融到资金。

  第四步:管理好项目的实操。行动是成功的一半。项目能否高效运作成功,实际操作非常重要。任何事情成功与否,核心在人。因此,政府项目建设运营一定要牢牢抓住项目决策、管理、运营各环节的人员问题。西部地区项目人员执行能力强、踏实肯干、不辞辛苦,但我们在工作接触中也发现,一些人员对在新形势下如何实施项目的知识经验不够,甚至在某些情况下要么因为畏惧追责干脆躲避、推诿、不作为,要么因为领导要求实施项目的压力而乱作为,合规意识相对淡薄,驾驭项目的能力不强,分析判断项目风险的意识和水平不高,一定程度上影响了项目的实操效果。为此,一是要高度重视实操工作在整个项目建设中的重要作用。“行百里者半九十”,要把实操工作切实抓好抓实。二是要加强实操人员的全程培训管理。项目单位应组织方案制定人员对实操人员进行方案交底培训、全过程管理培训,有效防止和杜绝方案实施走偏变样。我们参与的项目中,凡是做了这些工作的,项目建设运营均取得了良好成效。三是要进行项目全生命周期的合规控制。过去很多人认为律师就是打官司的,现在已经有很多律师把业务向前后延伸,参与到建设项目的投融资方案策划、实施方案制定、前期决策咨询、合规审查、协议拟定、合同谈判、履约风险提示、实施环节专业法律建议、纠纷化解、人员培训等各个环节,通过专业知识,帮助政府和各利益主体依法明确各自的职能职责、权利义务和利益关系,形成责权利清晰的和谐合作关系,法律合规保障服务已经成为政府项目决策、建设、运营全过程必不可少的重要一环。四是严格监督考核。相关部门的专业监督和考核工作一定要按照制度要求和施工进度实时跟进,不能缺位。