导读

　　近年来，我国加大环境治理力度。从2016年至2021年的短短五年时间内，空气质量达标的城市数量就从84座上升到218座，环境改善取得了不凡成就。这与我国生态环境保护法律法规日益完善，生态环境执法手段丰富密切相关。环境违法惩治力度日渐提升，环保限停关并处行政处罚的执法措施也被广泛适用。本文将对这一重要环境执法手段的合法性，处罚的合理性展开讨论。

　　环保限停关并处行政处罚有何依据？

　　《环境保护法》第60条虽未明确规定实施限制生产、停产整治措施的同时是否可以对违法排污行为处以行政处罚，但《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第3条规定赋予了该措施合法性，即“环境保护主管部门作出限制生产停产整治决定时，应当责令排污者改正或者限期改正违法行为，并依法实施行政处罚”。

　　虽然《限制生产、停产整治办法》中并未指出责令停业关闭是否可以并处行政处罚，但作者认为该种情形下的并处仍然具有法律依据。一方面，《大气污染防治法》第118条、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第28条等法律法规明确规定责令关闭后并处行政处罚的情形，可见该措施在环境单行法中有法可依、有迹可循。另一方面，从一事不再罚的具体含义来看，行为人的一个环境违法行为，违反一个法律、法规规定，且该规定明确施罚机关可以并处处罚的情形下，这种并处并不违反一事不再罚原则。

　　环保限停关并处行政处罚应如何适用？

　　环境保护单行法中对限停关并处行政处罚作出了相关规定，且规定了不同的处罚限度，出现了环境的危害程度与所受到的处罚严重不匹配的情况，影响了环境治理的有效性。如《水污染防治法》第83条、《大气污染防治法》第99条规定环境保护限停产并处10万元以上100万元以下的行政罚款，但《海洋环境保护法》第73条则区分情形设置3万元以上20万元以下和2万元以上10万元以下的两档行政罚款。又如《海洋环境保护法》的罚款数额明显偏低，却无明确的正当理由，可能造成一些违法排污者在能承受罚款数额的情况下不重视整改任务的完成，反而变本加厉继续向海洋违法排污的情形。因此，《环境保护法》应当明确规定针对超标准排污、超重点污染物总量排污等违法排污者实施环境保护限停关的同时并处行政处罚的标准，避免环境保护基本法与各单行法的法律适用冲突。

 

　　环保限停关并处行政处罚的裁量标准是什么？

　　各级环保部门在责令排污者限制生产、停产整治、责令关闭并处行政处罚时，应处理好限停关与行政处罚的关系。这两者都是环保部门对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物这类环境违法行为采取的行政管理措施，并行实施，不相互排斥，也不能相互代替。

　　为最大程度避免处罚的随意性，2009年原环保部印发了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》，对行使环境行政处罚自由裁量权涉及的主要问题进行了规定。地方生态环境部门相继制定了本地区的环境行政处罚自由裁量规则和基准，基本实现常见环境违法行为裁量基准的全覆盖，对行使自由裁量权提供了更加具体的依据。

　　由于各地环境状况、经济发展水平等因素的差异，行政处罚裁量标准难以实现全国统一。虽然各地环保机关都制定了适用于本辖区的环境行政处罚裁量基准，但是目前并没有统一的、适用于全国范围的环境行政处罚裁量基准，而且地区之间行政处罚的实施办法也存在着差异，这些都导致不同地区所制定的裁量基准相互之间存在着出入甚至冲突。例如《重庆市环境行政处罚裁量基准》和《宁波市常见生态环境违法行为行政处罚裁量权实施标准》中有关违反《水污染防治法》第八十三条之规定的裁量标准明显不同。前者以水污染物的来源为裁量因素，后者以水污染物日排放量为裁量因素，差异较大。

 

　　结语

　　《环境保护法》虽然没有明确规定实施环保限停关并处行政处罚的措施，但是与之配套的部门规章、环境保护单行法等赋予了实行该措施的合法性，同时也在一定程度上规定了裁量基准，但该措施在适用情形、裁量的标准的统一等方面仍存在较多问题。在目前国家环境治理体系和治理能力建设的重要时期，尚需通过立法明确、规范环保部门实施限制生产、停产整治和责令关闭并处行政处罚的具体行为、程序和标准，使各级环保部门能够统一执法尺度，更好地履行法定职责，有效惩治相关主体的违法排污行为。