从1979年颁布的《环境保护法（试行）》到2014年修订的新《环境保护法》，时间跨度整整35年。限期治理制度从在前者中首次出现，再到后者中被删除，其在环境保护立法、执法等领域的影响却并没有局限于这35年中。《环境保护法》删除限期治理制度后，其他许多环保相关法律法规也删除了限期治理制度相应条款，环保法规体系进入“去限期治理”时代。但与此同时，部分法律法规和行政执法实务中仍在适用限期治理制度，立法、执法环节出现了体系内部的矛盾。

　　一、告别限期治理，开启“限停关”时代

　　（一）限期治理的“前世今生”

　　1979年，《环境保护法（试行）》由第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过，首次规定限期治理制度。其中第十七条、第十八条分别规定，在城镇生活居住区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区已建成的污染环境的企业、事业单位，一时达不到排污国家标准的企业，要限期治理。结合彼时改革开放刚刚起步的时代背景，其制定的目标是在预防、治理环境污染的同时，也给企业相对宽松的改进、存活空间，限期治理本身的过渡性质较重。

　　此后，如《海洋环境保护法》（1982）、《水污染防治法》（1984）、《海洋倾废管理条例》（1985）、《城市供水工作暂行规定》（1980）等各个环境领域的法律、行政法规、部门规章等都规定了限期治理制度。《水污染防治法》、《大气污染防治法》（1987）还对限期治理的决定主体作出了规定。

　　1989年，《环境保护法》颁布实施，大体沿袭了《环境保护法（试行））》的立法思路，第十八条规定“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理”。第二十九条规定“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理”。第二十九条、第三十九条还对逾期未完成治理的后果、限期治理和逾期处罚的决定主体等内容进行了规定，进一步完善了限期治理制度。各部环境保护的法规也陆续更新了限期治理的相关规定。

　　1996年，国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》，规定“自本决定发布之日起，现有排污单位超标排放污染物的，由县级以上人民政府或其委托的环境保护行政主管部门依法责令限期治理。限期治理的期限可视不同情况定为1至3年；对逾期未完成治理任务的，由县级以上人民政府依法责令其关闭、停业或转产”，不仅规定了限期治理的期限，而且将适用限期治理的对象扩展到所有超标排污的排污单位，可见治理污染的决心。

　　2009年，《限期治理管理办法（试行）》公布并施行，其第一条阐述的立法目的是，“为督促排污单位在限期内治理现有污染源，纠正水污染物处理设施与处理需求不匹配的状况，推动水污染物工程减排”，立法依据是《水污染防治法》。第一部专门规范限期治理制度的部门规章施行，距该制度首次出现已过去了30年，立法目的也限制在水污染防治领域，其进步和局限都非常明显。

　　无论《限期治理管理办法（试行）》的利弊孰轻孰重，5年后，新《环境保护法》删除了限期治理内容，基本宣告了该《办法》的落幕；公布的7年后，《限期治理管理办法（试行）》废止，完成了它的历史使命，限期治理制度已然走向尾声。

　　（二）新《环境保护法》开启新时代

　　2014年4月24日，新《环境保护法》公布，整部法律中已无“限期治理”字样，对超标准排污的行为，第六十条规定了责令限制生产、停产整治或责令停业、关闭等措施。限停关制度施行后，配套的部门规章迅速跟上：2014年12月19日，《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》公布，为限制生产、停产整治的规范实施制定标准。直到2016年7月13日，环保部发布《关于废止部分环保部分规章和规范性文件的决定》，废止了《限期治理管理办法（试行）》，限期治理制度进一步丧失了法律依据。

　　其后几年，2015年修订的《大气污染防治法》、2016年修订的《海洋环境保护法》、2017年修订的《水污染防治法》等多部环境保护法律删除或修改了限期治理的相关条文。《固体废物污染环境防治法》在其中则显得特殊：在其2015年、2016年经历的两次修订中，限期治理的条款均得以保留，直到2020年的修订版本才予以修改，这样的修改过程可能正是限期治理制度在环境保护法律整体体系中痕迹尚存的典型代表之一。

　　提供过渡期的限期治理制度不再，通过责令限制生产、停产整治甚至责令停业、关闭等措施，从污染源头切断污染行为，新《环境保护法》被称为“史上最严”，从这处转变可见一斑。

　　二、限期治理制度，想说“爱你”不容易

　　（一）制度设计存在漏洞

　　限期治理制度自第一次出现在《环境保护法（试行）》起，迅速被各个领域、不同级别的环境保护法规吸收。旧《环境保护法》规定限期治理适用的对象是超过规定标准排放污染物的工业生产设施和造成环境严重污染的企业事业单位。简单来说，它针对的是排污和污染环境的行为。其他大多数环境保护法规与此保持一致。但部分法规中对限期治理制度的规定却有所不同，如《草原法》《水土流失法》分别规定对造成沙化、盐碱化、石漠化的草原开垦行为和造成水土流失的生产建设行为进行限期治理；《节约能源法》第二十四条第二款则规定，超过单位产品能耗限额用能情节严重的，限期治理。这部分法规将限期治理制度适用对象的外延扩展到了广义的破坏环境，造成了整个环境保护法规体系的内部不一致。

　　除了适用对象不统一外，限期治理制度的决定主体在不同法规中更是“五花八门”：既有人民政府，也有人民政府授权行政部门、委托行政部门，还有行政部门直接决定，等等（笔者概括列举如表所示）。

 

决定主体	法规举例	该条文生效时间
县级以上有管辖权的人民政府	《环境保护法》	（1989.12.26-2015.1.1）
对小型企业事业单位，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定	《环境噪声污染防治法》	（1997.3.1-2022.6.5）
县以上人民政府或其授权的环保部门	《湖北省环境保护条例》	（2016.12.1-2018.11.19）
县级以上人民政府或者其委托的环境保护行政主管部门	《山东省环境保护条例》	（2001.12.7-2019.1.1）
县级以上人民政府环境保护主管部门	《水污染防治法》	（2008.6.1-2018.1.1）
	《贵州省环境保护条例》	（2012.3.30-2019.8.1）

 

　　除了法规体系内部不统一外，限期治理制度整体还有不完善之处。例如，缺少作出限期治理决定的法定程序。2009年的《限期治理管理办法（试行）》在位阶上只是部门规章，且是根据《水污染防治法》制定的，其约束力和统摄力其实不强。再如，限期治理制度的期限始终缺少体系化的规定，治理的期限有多长、该如何确定具体期限期限、届满是否能够延长等一系列的问题都未予细化，这就为限期治理制度被消极利用打开了自由之门。

　　（二）制度效果不如预期

　　限期治理制度的立法预期是在有限时间范围内，平衡企业排污水平达标和尽可能正常的持续经营，实现环境保护和经济效益的双赢，但是制度设计的不足和具体实施的困难共同导致了实际效果和美好预期有较大的落差。

　　2007年，湖北荆州市进行造纸企业限期治理专项运动。该地多家造纸企业长期违法将生产废水直排长江，严重威胁了下游饮用水取水安全。该年初，荆州市启动了对造纸行业的专项治理，要求相关企业限期治理。相关企业反而在宽限期内大肆生产、顶风排污，由政府作出的限期治理决定甚至成了阻碍环保部门对排污行为进行处罚的绊脚石。而这，仅是限期治理制度实际效果与立法初衷的背道而驰的典例之一。

　　三、余痕犹在，这“再见”不太干脆

　　（一）法条中仍有半壁江山

　　并非所有法规都已将限期治理制度彻底清除。从法律层面，《节约能源法》《防沙治沙法》《草原法》在新《环境保护法》后的陆续修订，均仍然保留限期治理制度。2022年10月30日公布、计划于2023年4月1日起施行的《黄河保护法》也仍保有限期治理的规定。

　　从行政法规层面，《海洋倾废管理条例》《自然保护区条例》等在新《环境保护法》施行后修订的行政法规也仍然保留着限期治理制度。至于部门规章、地方法规的层面，有诸多近年修改、起草，甚至有2022年公开的征集意见稿中仍然保留着限期治理的规定，滞后性较大。

　　（二）“限期整改”，换汤不换药？

　　2020年，生态环境部发布《关于固定污染源排污限期整改有关事项的通知》，对因排污不达标、手续不全等原因暂不予核发排污许可证的排污单位适用限期整改。

　　虽然将限期整改作为核发排污许可证前的程序，并对其进行了更细致的规定。但限期整改同样是给予企业在不停止运营的情况下，在规定期限内纠正排污行为的机会，从本质上看，除了改变了名称，对期限、管理要求更为细化外，限期整改走的似乎仍然是限期治理的路子。

　　结语

　　从立法目的来看，限期治理制度希冀既纠正排污行为、实现环保目的，又保障、延续企业的存续与经营，意在双赢。但制度设计的不足和实际结果的不尽如意，可能都是促使限期治理制度步出历史舞台的部分原因。环保法规体系整体向“限、停、关”模式转型的当下，限期治理制度的痕迹却还在体系中反复出现，很可能造成法律适用的尴尬。应当成体系地、统一地梳理环保法规，将原先规定零散的限期治理制度过渡到内部自洽的新制度，只有如此，才能为执法者和普通企业单位、个人都创建一个更加稳定的法治环境。