近年来，金融机构侵害消费者权益乱象呈上升态势，银行业金融机构开展金融消费者权益保护专项整治已成为监管关注的重点之一。2022年，银保监会在工作会议中多次强调要进一步加强金融消费者权益保护，完善消保法律制度、监管体系，督促银行业金融机构关注消费者权益，规范提供金融产品和服务的行为，维护公平、公正的市场环境，促进金融市场健康稳定运行等。同时，银保监会也开出多张罚单，对多家银行侵害金融消费者权益的情况予以通报。从处罚和通报看，涉及的违规行为涵盖面较广，包括互联网贷款利率宣传不规范；适当性管理不规范；格式合同强制客户接受交叉销售；违规查询、存储、传输和使用个人客户信息；违规向个人客户收取费用；向个人贷款客户搭售人身意外险等，侵犯了消费者的知情权、财产安全权、公平交易权、信息安全权、自主选择权等权利。随着《银行保险机构消费者权益保护管理办法》（以下简称为“《管理办法》”）的落地，银行业金融机构将面临监管进一步要求的消保合规压力，需提前做好应对。

　　笔者团队多年来服务于总行/部级金融机构，在消费者权益保护合法合规方面积累了丰富的经验，同时我们也持续关注境外金融监管理论和实践。以本篇为开端，我们将围绕《管理办法》进行解读，主要对《管理办法》的框架进行介绍。后续，我们将聚焦银行业消费者权益保护中具体问题逐次展开。

　　一、银行消费者权益保护政策概览

　　现行监管框架下，我国金融消费者权益保护的相关法律主要包括两个层次。其一，法规层面，主要包括《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《消费者权益保护法》《个人信息保护法》《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》等。

　　其二，监管层面，由于我国金融消费者权益保护工作实行“一行两会一委”的分业监管、统筹协调的保护机制，加之行业协会自律管理，以形成全方位多层次的监管体系，因此，对金融消费者的保护将由一行两会制定其各自的监管规则进行监管。近年来央行和银保监会陆续出台一系列与银行消费者权益保护相关的监管文件，持续推动银行消保领域的工作向前发展。2022年12月26日，银保监会正式出台《管理办法》，内容涉及总则、工作机制与管理要求、消费者的基本权利、监督管理及附则，自2023年3月1日起施行。《管理办法》是银保监针对银行保险机构消费者权益保护领域制定的重要文件，将为商业银行保护消费者权益提出更为系统、明确、具体的监管要求和标准，对于各银保监局统一银行消费者权益保护监管执法尺度具有深远的现实意义。于银行业金融机构而言，一方面应适用央行发布的的金融消保监管规定，如《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等，另一方面应适用银保监制定的《银行业消费者权益保护工作指引》、《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》、《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》以及《管理办法》等。

　　表1：银行业消费者权益保护政策法规（部分）

 

颁布机构	政策法规名称
全国人大/常委会	《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《消费者权益保护法》《个人信息保护法》《残疾人保障法》
国务院	《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号）
人民法院	《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号） 《最高人民法院关于审理银行卡民事纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2021〕10号）
央行、银保监会等	关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（银发〔2018〕106号） 《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》（银发〔2019〕316号） 《中国银保监会关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》（银保监发〔2019〕38号） 《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（〔2020〕 第 5 号） 《银行业保险业消费投诉处理管理办法》（2020年第3号） 《银行保险机构消费者权益保护管理办法》（2022年第9号）

　　二、主要内容介绍

　　相比《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号）和《中国银保监会关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》（银保监发〔2019〕38号）等规范性文件，《管理办法》作为部门规章，其科学性、体系性更强，作为银保监会及派出机构执法依据，相信可以有效减少法律不确定性带来的法律风险。

　　（一）总则

　　第一章为总则，规定了《管理办法》出台的目的和依据，责任义务、监管主体、工作原则等内容，指出银行需承担保护消费者权益的主体责任。值得注意的是，《中国银保监会关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》（银保监发〔2019〕38号）等相关政策法规，《管理办法》强调业务经营全过程需公平、公正和诚信对待消费者。

　　（二）工作机制与管理要求

　　第二章为工作机制与管理要求，《管理办法》明确银行应将消费者权益保护要求贯穿至业务流程的各个环节，从源头上防范侵害消费者合法权益的行为发生，建立健全消费者权益保护体制机制，包括消费者权益保护审查机制、信息披露机制、适当性管理机制、销售行为可回溯管理机制、个人信息保护机制、合作机构名单管理机制、投诉处理工作机制、纠纷多元化解配套机制、内部培训机制、内部考核机制、内部审计机制等。我们认为，根据《管理办法》的要求，银行应确保实现消保“全员、全业务、全流程”的工作格局，形成全场景、全链条的管控机制。相关部门需充分结合自身业务特点，将消费者权益保护工作与业务开展深度融合，建立健全可覆盖售前预防、售中监控、售后处理的标准化、精细化的工作机制和管控标准。

　　与《征求意见稿》相比，《管理办法》在本章也有些许地微调，例如在银行的公司治理机制方面，《管理办法》要求由董事会承担消费者权益保护工作的最终责任，对消费者权益保护工作进行总体规划和指导，董事会应当设立消费者权益保护委员会；高级管理层应当建立健全消费者权益保护管理体系，确保消费者权益保护目标和政策得到有效执行；监事会应当对董事会、高级管理层消费者权益保护工作履职情况进行监督。银行应当明确履行消费者权益保护职责的部门，由其牵头组织并督促指导各部门开展消费者权益保护工作。在信息披露方面，《管理办法》要求银行应当通过年报等适当方式，将消费者权益保护工作开展情况定期向公众披露。在纠纷解决机制方面，《管理办法》要求银行应当先积极主动与消费者协商解决矛盾纠纷，协商应作为第一顺位的纠纷解决方式，在协商不成的情况下，应通过调解、仲裁、诉讼等方式促进矛盾纠纷化解。《管理办法》将适当性管理机制的要求扩展适用至保险公司，并将邮政企业代理邮政储蓄银行办理商业银行有关业务也纳入监管范围。与此同时，鉴于保险监管领域积累了丰富的“销售行为可回溯管理机制”经验，《管理办法》将其升格为银行保险领域共同适用的制度。

　　（三）消费者的基本权利

　　第三章至第六章规定了消费者的基本权利，分别为消费者知情权、自主选择权、公平交易权、财产安全权、依法求偿权、受教育权、受尊重权和信息安全权。在知情权、自主选择权和公平交易权保护方面，《管理办法》要求银行应对产品设计、信息披露、营销宣传、销售行为、公平定价等作出规定，明确提出应当准确评定产品风险等级，充分披露产品关键信息，新设收费项目或者提高服务价格应当提前公示，以及不得强制捆绑搭售，不得对同等交易条件的消费者实行不公平定价等。在财产安全权和依法求偿权保护方面，《管理办法》要求银行要审慎经营，严格区分自身资产与消费者资产；落实客户身份识别和验证，不得为伪造、冒用他人身份的客户开立账户；资管业务要强化受托管理责任，不得组织、诱导多个消费者采取归集资金方式满足购买私募资产管理产品的条件。在受教育权和受尊重权保护方面，《管理办法》对提升消费者金融素养、加强诚信文化建设、尊重消费者人格尊严和风俗习惯、满足老年人和残障人士等特殊人群金融服务需求、规范营销和催收行为等作出规定，要求银行优化服务品质，提升服务质量，加快线上渠道无障碍建设。在信息安全权保护方面，《管理办法》对银行收集、使用、传输消费者个人信息，外部合作、系统和人员管理等方面作出规定，要求在消费者授权同意基础上开展各项个人信息处理活动，不得采取变相强制、违规购买等不正当方式收集消费者个人信息；书面形式征求消费者个人信息处理同意时应当以醒目方式、清晰易懂的语言明示与消费者存在重大利害关系的内容；不得在线上渠道设置默认同意的选项获取消费者个人信息授权；遵循权责对应、最小必要原则设置个人信息处理相关系统权限；禁止从业人员违规查询、下载、复制、存储、篡改消费者个人信息等。在开展外部合作时，应当在合作协议中约定数据保护责任、保密义务等事项，并严格控制合作方行为和权限。

　　与《征求意见稿》相比，《管理办法》删除了关于“普通投资者”的内容，包括银行应当对普通消费者采取更为审慎的适当性管理措施，不得违反监管规定针对普通消费者提供多层嵌套、结构复杂的产品，以及普通投资者的定义（即普通消费者，是指根据相关法律法规，被确定为专业投资者之外的消费者）。笔者团队认为，由于银保监会并未在其制定的监管文件中规定“专业投资者”这一概念，“专业投资者”的认定主要出现在《证券法》及证监会的监管文件中，如《证券期货投资者适当性管理办法（2020年修正）》。关于多层嵌套、结构复杂的产品的认定，由于《资管新规》对“多层嵌套”进行了规定，但《管理办法》却选择了删除，或许是因为《管理办法》所覆盖的金融产品过于丰富，“嵌套复杂”的标准或难以统一。此外，《管理办法》取消了《征求意见稿》要求新设收费服务项目或者提高服务价格应当提前三个月公示的时间要求，仅明确提前公示即可。在产品评级方面，《管理办法》要求“准确评定产品风险等级”。鉴于司法实践中已有个案认定因金融产品评级不准确而导致金融机构担责，可见司法已运用“实质重于形式”的标准判定产品风险等级。因此“准确”评定的监管要求相信也应秉持“实质”的判定标准。

　　（四）监督管理和附则

　　第七章、第八章为监督管理和附则，对银保监会及其派出机构、各类银行业保险业行业协会、行业纠纷调解组织职责，以及相关监管措施和处罚事项等作出规定，夯实行为监管执法基础，同时明确了《管理办法》的适用范围、解释权和实施时间。

　　与《征求意见稿》相比，《管理办法》规定银行在发生涉及消费者权益问题的重大事件时，应当根据属地监管原则，及时向银保监会或其派出机构消费者权益保护部门报告，取消了银行对重大事件应于发生之日起3个工作日内向银保监会及其派出机构消费者权益保护部门的报告要求。此外，《管理办法》要求银保监会及其派出机构指导设立银行业保险业纠纷调解组织，监督银行业保险业消费纠纷调解机制的有效运行。关于行政处罚的类型，《管理办法》要求在法律法规没有规定的情况下违反本办法的，银保监会及其派出机构应责令改正；情节严重或者逾期不改正的，区分不同情形，给予行政处罚，包括《征求意见稿》未予规定的通报批评、警告以及处以10万元以下罚款。对于银行存在严重侵害消费者合法权益行为，且涉及人数多、涉案金额大、持续时间长、社会影响恶劣的情形，《管理办法》延续了“双罚制”的要求，除银行外，其董事、高管及直接责任人员也可能受到行政处罚，规定的“10万元”罚款上限明显高于《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》设定的“3万元”，可见对董事、高管及直接责任人员也进一步提升了处罚力度。

　　三、结语

　　总体来看，《管理办法》的出台使得银行在消保监管方面的监管规则不断成熟完善，有助于推动银行业金融机构建立健全全流程的金融消费者权益保护工作体系，提升金融服务质量和消保工作水平，切实履行金融企业的职责使命。后续，我们将聚焦于《管理办法》这一最新金融消保监管文件，结合监管处罚及相关司法判例，对核心监管要点逐一进行具体分析。