近年来，稳定房价与保障住房一直是政府保障和改善民生的重点。二十大报告中即明确指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。2023年3月5日，国务院总理李克强代表国务院向大会作政府工作报告时再次强调，“加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题，加快推进老旧小区和危旧房改造”。

　　为贯彻租购并举的住房制度，满足现实住房需求，国家和地方先后出台了集体土地租赁住房的相关政策，集体土地租赁住房项目随之也纷纷落地。北京市京都律师事务所秦庆芳律师团队从集体土地租赁住房试点初期，就开始关注相关政策及其变化，并积极探索相关业务模式在法律实践中的运用。本文将在介绍集体土地租赁住房政策的基础上，剖析其发展困境，并尝试对其发展前景作进一步探讨。

　　一、集体土地租赁住房的政策依据

　　（一）集体土地入市的相关进程

　　《中华人民共和国土地管理法》自1986年颁布以来，虽历经1988年、1998年、2004年几次修订，但对于利用农民集体所有土地进行经营性项目建设，始终是持否定态度。

　　2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”，逐步放开对集体土地入市的管控。

　　2019年8月26日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，允许集体经营性建设用地入市流转。修订后的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日正式生效。自此，集体土地入市有了明确的法律依据。

　　2021年9月1日，修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》开始实施，《条例》进一步明确了集体建设用地入市交易规则，要求国土空间规划要合理安排集体经营性建设用地布局和用途，节约集约利用。同时，明确了集体经营性建设用地出让、出租方案的编制和审查要求。

　　2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。会议强调，推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。试点县（市、区）数量要稳妥可控。《意见》明确了推进集体土地入市的基调应稳妥谨慎，仍需再行试点。

　　2023年3月1日，自然资源部开展深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频培训，正式启动试点工作。王广华部长强调入市工作要做到“二三二”。会议强调，要抓住“两项前置条件”，即加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划，完成集体土地所有权和使用权确权登记；紧盯“三项负面清单”：不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能作为商品房开发；探索“两项重点机制”：兼顾国家、集体和农民个人的入市土地增值收益调节机制，保护农民集体和个人权益、保障市场主体愿用、会用入市土地的权益保护机制。

　　（二）利用集体建设用地建设租赁住房的政策探析

　　集体土地入市相关政策历经多次变动，但总体而言呈现稳中求进的趋势，这就为利用集体建设用地建设租赁住房提供了契机和土壤。为方便阅读，对在集体建设用地上建设的租赁住房，以下简称为“集租房”。

　　1、国家层面

　　（1）2011年，国土资源部通过函复的形式批准北京、上海两地作为试点，开展利用集体建设用地建设租赁性住房。

　　（2）2017年8月21日，国土资源部、住房城乡建设部联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）（以下简称“《方案》”），正式确定在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都共13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

　　《方案》对利用集体建设用地建设租赁住房的总体原则、内容、实施均作了相应规定，是集租房建设的指导性文件。在具体实施方面，《方案》从项目审批、项目建设及运营、租赁监管、承租人权利保护四个角度，对集租房项目的实施提出了原则性要求。

　　（3）《方案》出台后，除试点城市外，各地也纷纷在《方案》确定的原则和框架下，结合当地实际需求，制定了相应的集租房试点实施方案。

　　2018年1月16日，国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅发布《关于沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，同意沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案。复函在重申《方案》确定的原则之余，提出“鼓励金融机构参与试点建设”、“户型以90平方米以下中小户型为主”的新的具体要求。

　　2019年1月11日，自然资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅发布《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点的实施方案。

　　（4）2021年7月2日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），将符合规定的集体建设用地建设租赁住房试点纳入保障性租赁住房建设规范管理，以此为解决特定群体住房困难的路径之一。自此，集租房制度由地方的试点政策上升至国家层面的规划。

　　2、地方层面的试点情况——以北京市为例

　　北京市作为最早一批开展集租房试点的城市，在集租房相关政策的出台上，较其他城市也更为充分和完备。

　　2014年10月28日，北京市国土局、发展改革委员会等多部门联合发布《关于印发<利用北京市集体土地建设租赁住房试点实施意见>的通知》（京国土耕〔2014〕467号）。该通知中，将集租房的运营模式限定在农村集体经济组织自主开发建设、建成后作为公租房由住房保障机构及相关主体进行租赁和运营管理的框架内。

　　2017年10月31日，随着《方案》的出台，北京市规划和国土资源管理委员会及时对集租房相关政策进行了调整，发布了《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规国土发〔2017〕376号），取代了2014年版意见。该《意见》放宽了申报主体的要求，增加了“有条件的村级集体经济组织”和“集体经济组织与国有企业合作成立的企业”作为申报主体的情形。

　　2018年6月15日，北京市住房保障和住房制度改革工作领导小组办公室制定《关于加强北京市集体土地租赁住房试点项目建设管理的暂行意见》（京住保〔2018〕14号），该《意见》在集租房的运营管理方面落实了各方主体责任，确立各方配套管理机制；2018年9月29日，北京市发展和改革委员会发布《关于本市集体租赁住房立项办理有关事项的通知》（京发改〔2018〕2137号）明确了两种集租房项目立项核准权限及其核准程序；2018年12月12日，北京市规划和自然资源委员会、北京市住房和城乡建设委员会发布《关于我市利用集体土地建设租赁住房相关政策的补充意见》（京规自发〔2018〕64号），针对合作开发模式、用地选址、审批程序等方面的配套政策提出了新的六项意见。

　　2020年8月5日，中共北京市委办公厅北京市人民政府办公厅印发了《北京市自然资源资产产权制度改革方案》，再次强调了集体经营性建设用地的入股与联营模式的探索；2020年12月27日，北京市住房和城乡建设委员会、北京市发展和改革委员会、北京市规划和自然资源委员会联合发布《关于进一步加强全市集体土地租赁住房规划建设管理的意见》（京建发〔2020〕365号），明确要合理布局北京集体土地租赁住房项目供地，同时集租房商业配套比例最高可提至地上总建筑规模的15%。

　　2021年11月5日，北京市住房和城乡建设委员会《关于严禁公租房、保障性租赁住房变相销售行为的通知》（京建发〔2021〕353号）规定了房屋建设单位和持有运营单位应当释明项目的租赁住房性质，严禁公租房的变相销售。

　　2022年3月17日，北京市人民政府办公厅印发《北京市关于加快发展保障性租赁住房的实施方案》（京政办发〔2022〕9号），明确要加大利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的力度，同时在用地、金融方面均给予了利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房以政策支持。

　　2022年9月1日，北京市将集租房由地方性规范文件中的政策上升为地方性法规的规定，实施《北京市住房租赁条例》。该《条例》的第55条明确了农村集体经济组织可以以多种方式运营集租房；第56条则明确了集租房不得销售、变相销售及短租的规定。

　　二、集体土地租赁住房的具体要求

　　（以北京市为例）

　　如上文所述，经过数年的不断探索和完善，北京市在政策层面已经对集租房项目进行了逐步体系化、细致化的规定。经对上述各文件进行初步的整合和梳理，本文拟从审批管理、开发模式、运营管理三个主要方面，对北京市集租房建设的具体要求归纳如下：

　　（一）审批管理方面：

　　北京市对于集租房项目的建设用地、建房标准设置了明确的要求，并在报送审批阶段即对此进行相应审查。

　　1、集体土地准入条件：

　　（1）权属要求：权属清晰，没有争议。

　　（2）规划要求：符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划。

　　（3）利用现状要求：优先使用存量建设用地。如果存在农村原有存量建设用地地块面积小，较为分散的特点，在符合规划的前提下，可以适当通过增减挂钩等途径调整集中。

　　（4）分布区域要求：结合“三城一区”和产业功能区，坚持毗邻产业园区、毗邻交通枢纽和毗邻新城，优先在产业比较完备、居住配套相对不足的区域布局，并配置必要的教育、医疗等公共服务设施。

　　2、住房建设标准：

　　（1）住房类型：重点建设职工集体宿舍、公寓及成套租赁住房；鼓励业态混合兼容，租赁住房、研发、办公、商业等用途可混合利用；在公共服务配套完善、交通便利的项目中统筹规划一定比例的小户型。

　　（2）设计要求：公寓型、宿舍型租赁住房建筑间距及日照暂按《北京地区建设工程规划设计通则》中集体宿舍要求执行，住宅型租赁住房参照《北京地区建设工程规划设计通则》中住宅要求执行。

　　（3）配套建设：不同属性租赁房屋遵循不同的配套公共设施配置比例及机动车位车户比。

　　（4）交房标准：集体租赁住房的套型结构和面积标准，按照市场需求进行规划、设计和建设，实施全装修成品交房。

　　3、项目审批流程：

　　坚持快速审批、并联审批，缩短审批流程和周期。

　　（二）开发模式方面：

　　如上文所述，《方案》出台后，北京市也相应拓展了集租房的开发模式，由集体经济组织自主开发并纳入公租房管理的单一模式，发展并形成了自行开发与合作开发多种模式并举的状态。

　　1、集体经济组织自行开发

　　（1）建设用地审批及前期手续的申报主体：一般是以镇集体经济组织为主体，有条件的村集体经济组织，也可作为项目申报主体。

　　（2）限制：对于无合作企业且村集体经济组织无力独自开发建设的项目，区政府应暂缓供地。

　　2、集体经济组织与国企合作开发：以土地使用权入股、联营

　　（1）建设用地审批及前期手续的申报主体：集体经济组织（后续再办理主体变更相应手续）；或成立的新企业。

　　（2）集体土地入股、联营价格：参考有资质的土地估价机构对土地价格的估价结果，在区政府统筹监督指导下，平等协商确定集体土地使用权价格。

　　（3）持股比例：集体经济组织在新成立企业的持股比例不得低于51%，且应有保底分红。

　　（4）其他限制：土地使用权入股、联营期限不得超过50年；国企所持股份转让、变更的，方案应当报区政府批准，且不得改变集租房用途。

　　3、集体经济组织与社会资本合资开发：项目经营权出租

　　（1）建设用地审批及前期手续的申报主体：集体经济组织。

　　（2）限制：出租期限最长不超过50年，经营权不得转租。

　　4、将集体土地进入土地公开市场交易，土地竞得者作为项目主体：限定在农村集体经营性建设用地流转试点区域内。

　　（三）运营管理方面：

　　合法合规的运营管理是保障集租房项目切实发挥稳房价作用的重要环节。在政策设置上，应当充分考虑集体经济组织、社会资本、承租人等多方利益和需求，从建设资金、运营模式、租赁管理、权益分配环节，给予各主体相应的支持和保障。

　　1、建设资金：

　　（1）集体经济组织自有资金和保障房运营机构、租房企业预付的租金；

　　（2）以项目运营权质押、项目预期收益或其他资产抵押，向金融机构申请获得金融资本支持；

　　（3）集体经济组织和国有企业联合开发的，国有企业的自有资金或者提供担保办理的贷款及其他形式融资；

　　（4）探索推进保险资金、住房公积金等长期资金参与建设，或在项目运营一定期限后通过资产证券化、不动产投资信托基金等方式融资。

　　2、运营模式：

　　“只租不售”，在项目各个环节批复文件中，均应注明“该项目只能用于租赁，不得对外销售”。严禁“以租代售”，不得一次性收取12个月以上租金。

　　3、租赁管理：

　　（1）项目主体自行租赁，鼓励签订长期租赁合同，但单次租期不得超过10年；除承租人另有要求外，单次租赁期限不低于3年。

　　（2）鼓励趸租集体租赁住房作为公租房房源，面向公租房备案家庭或者人才配租，或由保障家庭自行承租。

　　（3）第三方管理。鼓励将集体租赁住房委托给专业化运营企业进行管理和运营，促进职住平衡提高租赁业务和物业管理的标准化、专业化水平。

　　4、权益分配：

　　根据项目具体运作模式，兼顾政府、农民和农民集体、其他参与租赁住房建设运营管理主体、租赁住房承租人等各方利益，确定相应的分配方式。集体经济组织自行运营的，收益归集体经济组织；按照公共租赁住房政策进行出租和管理的，收益分配由集体经济组织和住房保障机构协商约定（纳入公租房管理，由政府住房保障部门管理部门将房租转付给集体经济组织）；委托第三方管理的，通过合同约定相应分配方式。

　　5、其他：

　　除上述各主要环节外，现有政策文件中，还在不动产权利证书的办理、招投标程序、税收优惠等细节方面进行了相应的规定，如，对于纳入公租房管理的项目，可依法享受公租房补贴和政府税费优惠政策等，对集租房项目可能遇到的其他问题做了一定的回应和安排。

　　三、集租房项目的发展困境与前景分析

　　（一）集租房项目的发展困境

　　集租房政策发展至今，其推进进程其实相对缓慢。《方案》颁布后，试点地区的响应程度各不相同，部分地区的配合程度在一定程度上低于预期。本文认为，限制集租房在某些地区发展的因素主要有如下方面：

　　1、融资基础短缺

　　作为一项社会保障性住房项目，集租房的租金及其他收益较低。尤其是对于集体土地开发利用程度较高的地区，集租房的收益很难快速覆盖较高的拆迁成本，因此开发商的投资意愿不足。此外我国的农村集体经济组织一直以来都面临着资金缺口过大的问题，因而难以有成本投入集租房的自主经营建设。尤其是在有融资需求的项目中，大部分农村集体经济组织的信用评级、抵押物价值等均难以到达银行对贷款主体的要求。因此，解决融资问题，是推进集租房政策的关键之处。

　　2、开发动力不足

　　对于地方政府而言，一方面，当前个别地方政府财政收入仍然高度依赖房地产经济，对“土地财政”的依赖程度较高，因而当集租房项目难以使地方政府获得与房地产经济匹敌的财政收入时，地方政府则对此项目持谨慎态度；另一方面，集体土地入市的政策尚不完备，相关法律风险尚不能消除，集租房变身为“小产权房”的风险仍然存在，给政府添加了监管成本，这也是当下多数地方政府对集租房的建设与推广处于观望状态的部分原因。

　　（二）集租房项目的前景分析

　　虽然集租房项目在实践中存在着发展困境，但为解决“买不起房，租不好房”的新市民群体的民生矛盾，不断推进集租房政策仍是大势所趋，随之而来的也是对法律实务界的机遇与挑战。

　　1、集体建设用地租赁住房呈规范化发展趋势

　　如前所述，从国家层面来看，集体土地入市的进程中已做到有法可依，而集租房的制度设计从《方案》出台至今也已经从部门规范性文件的内容上升至国务院规范性文件中的规定。从地方试点的角度而言，北京地区的试点实践体现了集租房制度的规范化趋势。从北京市各类地方规范性文件、地方工作文件到《北京市住房租赁条例》的出台，北京市的实践体现了集租房制度从政策先行到有法可依的全过程。因此，集租房制度的规范化进程较为明显，可以预期未来与集租房及其相关领域有关的规范性法律文件很可能会出台与实施。

　　2、融资支持的政策日趋完善

　　针对集租房开发过程中资金短缺、融资难的问题，金融机构加入集租房项目建设的解决方案也随之出台。

　　早在2018年，中国银行保险监督管理委员会发布《关于保险资金参与长租市场有关事项的通知》，明确了“保险公司通过直接投资，保险资产管理机构通过发起设立债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划、保险私募基金参与长租市场。”所投资的长期租赁住房项目包括了集租房项目。2023年2月24日，中国人民银行、中国银保监会就《关于金融支持住房租赁市场发展的意见（征求意见稿）》公开征求意见。其中，第11条就稳步发展房地产投资信托基金（REITs）征求意见，尤其是在“国家政策重点支持区域以及人口净流入的大城市开展房地产投资信托基金（REITs）试点，为利用各类建设用地（含集体建设用地、企事业单位自有空闲土地等）依法依规建设和持有运营长期租赁住房的企业提供资金支持。”政策逐渐鼓励各类金融机构与金融工具加入集租房项目，由此可见集体土地租赁住房金融服务体系正逐步开始构建，为集租房项目提供了资金来源和保障。

　　3、配套监管政策将落地实施

　　随着集租房项目的发展运行，构建集租房制度的收益分配体系，健全收益分配监管制度迫在眉睫。有观点指出，在分配体系构建方面，初次分配应当基于产权和投入，再次分配要基于公平和正义，以此调节因区位、配套、时点等差异导致的收益分配不公问题；在监管制度构建中，建议实行政府和农民集体双重监管，确保收益分配严格按政策标准落实到位，实现国家、企业、集体、农民间收益分配大体平衡。因此，出台完善的配套监管政策已势不可挡，监管部门的权责分配规则亦未来可期。

　　住房问题一直以来都是中央政府的重点工作内容。从“房住不炒”、“租购并举”的提出，再到对房地产健康平稳发展的部署与建设，均体现了国家层面解决住房问题的决心。集体建设用地入市的发展进程和集体土地租赁住房政策的各地试点，都预示着对于专注于房地产方向的律师而言，机遇与挑战并存。因此，我们将以前瞻性的视角，追踪和研究国家相关规范性文件，以期提供更为专业的法律服务。