三十不惑，而立之年。我国公司法自1993年12月29日公布以来，已历经6次修正或修订。2023年12月29日公布的新公司法（以下简称“《新公司法》”），正值我国公司法的而立之年。较之过往实行的公司法，《新公司法》在股东出资与权益保护、公司资本制度、公司治理制度等方面，有较大的修订。其中，引入审计委员会制度，可以不设专门监督机构，是对监事会制度的一大变更。但也由此引发，要不要设置审计委员会，可不可以不设置审计委员会、监事会、监事的疑问。本文将通过梳理相关法律规定，以期提供简明的规范指引。
一、公司监督机构的不同模式
现代公司治理的理论基础，是美国经济学家伯利和米恩斯于1932年提出的“委托代理理论”。简言之，该理论指出了现代企业所有权与经营权分离的现象。因为所有权与经营权分离，所以需要监督机制，以平衡投资者和经理人之间的利益。
公司组织机构一般包括权力机构、执行机构、监督机构，在公司法上一般设置为股东会、董事会、监事会。不过，监事会不是常设或者必设的部门，全球立法实践展现出以下四种不同的模式[1][2]：
1.单层制。不设单独的监督机构，由董事会履行监督职责，具体由外部董事组成审计委员会，以美国和英国为代表。
2.双层制。董事会（又名执行委员会、管理董事会、理事会）上设置监事会（又名监督董事会），监督董事会的业务活动，一般享有任命董事并决定其报酬、批准公司重大决策等权，以德国为代表。
3.在股东会下平行设置董事会和监事会或者独任监事，以我国台湾地区、日本、韩国为代表。
4.允许自由选择单层制、双层制，可以选择设置或者不设置监事会，以法国为代表。
新公司实施前，我国公司监督机构设置类似模式3，在监事会人员组成方面吸纳了德国的职工参与制，监事会职能方面贴近日本法律的规定。《新公司法》实施后，我国公司监督机构设置转向模式4，在公司监督机构设置上更加自由，并引入审计委员会制度。
二、公司监督机构的不同选择
要不要设置审计委员会，可不可以不设置审计委员会、监事会、监事，针对公司不同的组织形式，有不同的答案。按照我国现行公司法律制度，公司至少包括有限公司、非上市股份公司、上市公司、国有公司等不同的形态。不同形态的公司，对公司监督机构的设置要求不同，下文将逐一进行分析。
1.有限公司的4种选择。设置监事会，或者按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，规模较小或者人数较少的有限公司设1名监事，经全体股东同意，不设任何专门监督部门。
《新公司法》第76条第1款规定，有限责任公司设监事会，本法第69条、第83条另有规定的除外。第69条规定，有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事；公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员。第83条规定，规模较小或者股东人数较少的有限公司，可以不设监事会，设一名监事，行使本法规定的监事会的职权；经全体股东一致同意，也可以不设监事。
由此，有限公司的监督机构有4种选择：
第一种：组建3人以上的监事会；
第二种：在董事会下，设立3人以上的审计委员会；
第三种：规模较小或者股东人数较少的有限公司，可不设监事会，而设1名监事；
第四种：规模较小或者股东人数较少的有限公司，经全体股东一致同意，不设任何专门监督部门。
2.非上市股份公司的3种选择。组建监事会，或者按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，规模较小或者人数较少的股份公司设1名监事。
《新公司法》第130条第1款规定，股份有限公司设监事会，本法第121条第1款、第133条另有规定的除外。第121条第1款规定，股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。第133条规定，规模较小或者股东人数较少的股份有限公司，可以不设监事会，设一名监事，行使本法规定的监事会的职权。
由此，非上市股份公司有3种选择：
第一种：组建3人以上的监事会；
第二种：在董事会下，设立3人以上的审计委员会；
第三种：规模较小或者股东人数较少的股份公司，可不设监事会，而设1名监事。
3.上市公司的唯一选择，设立审计委员会。
《新公司法》第137条规定，上市公司在董事会中设置审计委员会的，董事会对下列事项作出决议前应当经审计委员会全体成员过半数通过：（一）聘用、解聘承办公司审计业务的会计师事务所;（二）聘任、解聘财务负责人；（三）披露财务会计报告；（四）国务院证券监督管理机构规定的其他事项。
国务院关于实施《中华人民共和国公司法》注册资本登记管理制度的规定（国务院令第七百八十四号）第12条规定，上市公司依照公司法和国务院规定，在公司章程中规定在董事会中设置审计委员会，并载明审计委员会的组成、职权等事项。
证监会关于新《公司法》配套制度规则实施相关过渡期安排第2条要求，上市公司应当在2026年1月1日前，按照《公司法》《实施规定》及证监会配套制度规则等规定，在公司章程中规定在董事会中设审计委员会，行使《公司法》规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。上市公司调整公司内部监督机构设置前，监事会或者监事应当继续遵守证监会原有制度规则中关于监事会或者监事的规定。
《上市公司审计委员会工作指引》（中上协发〔2025〕6号）第3条规定，上市公司应当设立审计委员会。
由此，对上市公司而言，设置审计委员会是唯一选择。当然，根据以上规定，上市公司在2026年1月1日前，在董事会中审计委员会即可，过渡期间，监事会和监事应当继续履行职责。
三、国有企业监督部门设置的特殊性
《企业国有资产法》（中华人民共和国主席令第五号）第5条规定，国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。依据该规定，国有企业包括国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。除此之外，还有中央和地方国有企业的区别。
1.央企的唯一选择，设立审计委员会。
本文所称的央企，是指国务院国有资产监督管理委员会代表国务院履行出资人职责的国家出资企业，不包括由国务院履行出资职责的企业。按照国资委官网于2025年7月29日发布的央企名录，目前我国共有100家央企。
《新公司法》第176条规定，国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。由此，删除了关于国有独资公司中监事会的特别规定，国有独资企业可自主选择监督制度，引入可替代监事会的审计委员会。
国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见（国办发〔2017〕36号）指出，董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，为董事会决策提供咨询，其中薪酬与考核委员会、审计委员会应由外部董事组成。
2024年8月，国务院国资委发布《关于印发〈中央企业公司章程指引〉的通知》（国资发改革〔2024〕54号），其中，《中央企业公司章程指引（国有独资公司）》第32条规定，公司不设监事会、监事，由董事会审计与风险委员会、内部审计等机构行使相关职权。《中央企业公司章程指引（国有资本控股公司）》第44条规定：公司不设监事会、监事，由董事会审计与风险委员会、内部审计等机构行使相关职权。
根据以上规定，虽然法律没有规定必须设置审计委员会，但监管机构通过意见、指引等方式，选择了董事会中心主义（或称管理层中心主义）设置审计委员会是央企唯一选择。
2.国有独资公司、国有资本控股公司，参照适应央企的要求，设立审计委员会。
首先需要指出，关于央企的规定并不直接适用于地方国资委下设的国有公司，但实务中，基于国务院国资委的权威和指导，地方国有公司一般会按照央企的要求设置相应的制度。
如上海市国资委于2025年3月14日发布的《市国资委监管企业国有独资公司章程指引（2024版）》《市国资委监管企业国有控股公司章程指引（2024版）》，均写明公司不设监事会、监事，由董事会审计委员会行使相关职权。审计委员会原则上由外部董事组成，其中至少有1名财务审计或风险管控的专业人士，职工董事可以成为该委员会成员，但不担任审计委员会主任委员。
青海省政府国资委关于印发《青海省国资委监管企业公司章程指引（2024版）》的通知，亦写明董事会设审计与风险委员会，审计与风险委员会原则上由外部董事组成，符合审计与风险委员会专业要求的职工董事可以成为该委员会成员，审计与风险委员会主任一般由熟悉财务金融或者风险防控的专业人士担任。
3.其他拥有国有资本的公司，不能一刀切的要求设立审计委员会。
承接上文，既然国务院国资委已就监督机构做出了制度选择，即在董事会下设立审计委员会，那么其他拥有国资的公司，不会错的选项也是在董事会下设立审计委员会。但考虑目前我国的客观情况，对部分拥有国有资本的公司来说，这十分强人所难。
因为审计委员会至少需要3人，且只能来自董事会，再考虑到包括执行董事在内的部分董事，天然的不适合参与审计委员会，由此审计委员会的设立前提，是公司有规模足够大的董事会。考虑到《新公司法》允许1名董事的存在，拥有国有资本的公司存在多级公司，一人公司的情况常见，故不能一刀切的要求设立审计委员会。
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四、何为“规模较小”和“股东人数较少”[3]？
首先需要明确，“规模较小”和“股东人数较少”应该是客观标准，不是主观判断。规模较小，可以借鉴《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号），将中小企业划分为中型、小型、微型，具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点判断。此外，《新公司法》68条规定，职工人数300以上的有限公司，除依法设监事会并有公司职工代表的外，其董事会成员中应当有公司职工代表。由此，根据该规定的反向标准，职工人数300以上不属于“规模较小”。
股东人数较少，可以参见国家市场监督管理总局公布的企业数据，如2020年的数据显示，在我国约有3800万家存量有限公司，有96.52%的公司股东人数在3人以下，据此，可认为股东人数在1至3人的为股东人数较少。
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五、审计委员会的沿革[4]
审计委员会是董事会的专门委员会之一，起源于美国，设立之初是为解决经营管理层的财务舞弊问题。1995年，原国内贸易部颁布《国内贸易部直属企业内部审计工作规定》，首次规定建立在董事会领导下的审计委员会，但未提及审计委员会的组成及职责。2002年1月，证监会和原国家经济贸易委员会联合发布《上市公司治理准则》，首次作出指引性规定，上市公司董事会可以按照股东大会的决议，设立审计委员会，审计委员会中独立董事应当多数并担任召集人，应有1名独立董事是会计专业人士。2017年，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，提出在国有企业中设立审计委员会。2018年修订的《上市公司治理准则》，将审计委员会确定为上市公司的必设机构。将审计委员会确定为上市公司的必设机构。
2023年4月7日，国务院办公厅发布的《关于上市公司独立董事制度改革的意见》，提出上市公司董事会应当设立审计委员会，成员全部由非执行董事组成，其中独立董事占多数。审计委员会承担审核公司财务信息及其披露、监督及评估内外部审计工作和公司内部控制等职责。财务会计报告及其披露等重大事项应当由审计委员会事前认可后，再提交董事会审议。
2023年8月1日，证监会发布《上市公司独立董事管理办法》，第26条第1款规定：“上市公司董事会审计委员会负责审核公司财务信息及其披露、监督及评估内外部审计工作和内部控制，下列事项应当经审计委员会全体成员过半数同意后，提交董事会审议：〈一）披露财务会计报告及定期报告中的财务信息、内部控制评价报告；（二）聘用或者解聘承办上市公司审计业务的会计师事务所；（三）聘任或者解聘上市公司财务负责人；（四）因会计准则变更以外的原因作出会计政策、会计估计变更或者重大会计差错更正；（五）法律、行政法规、中国证监会规定和公司章程规定的其他事项。”
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六、审计委员会的职权
《新公司法》第78条规定，监事会行使下列职权：（一）检查公司财务；（二）对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出解任的建议；（三）当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；（四）提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；（五）向股东会会议提出提案；（六）依照本法第一百八十九条的规定，对董事、高级管理人员提起诉讼；（七）公司章程规定的其他职权。第79条规定，监事可以列席董事会会议，并对董事会决议事项提出质询或者建议。监事会发现公司经营情况异常，可以进行调查；必要时，可以聘请会计师事务所等协助其工作，费用由公司承担。第80条规定，监事会可以要求董事、高级管理人员提交执行职务的报告。董事、高级管理人员应当如实向监事会提供有关情况和资料，不得妨碍监事会或者监事行使职权。
2025年10月16日，证监会发布《上市公司治理准则》，第45条规定，审计委员会的主要职责包括：（一）监督及评估外部审计工作，提议聘请或者更换外部审计机构；（二）监督及评估内部审计工作，负责内部审计与外部审计的协调；（三）审核公司的财务信息及其披露；（四）监督及评估公司的内部控制；（五）行使《公司法》规定的监事会的职权；（六）负责法律法规、公司章程和董事会授权的其他事项。
审计委员会作为监事会制度的改革，在监事会职权范围内，按照其他明确规定及公司章程的规定，负责审核公司财务信息及其披露、监督、评估内外部审计工作和内部控制，负责内部审计与外部审计的协调，提议聘请或者更换外部审计机构等职权。
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七、结语
三十不惑，而立之年。《新公司法》在其而立之年迎来第6次重大修订，无疑是对我国改革开放成果的又一次重要总结。本次修订，关于公司监督机构的改革，在吸取他国经验的基础上，打破了传统公司治理结构的约束，为公司治理提供了更多的灵活性，相信能够为我国的社会主义市场经济提供更加稳健的制度保障。
注释：
[1]赵旭东.新公司法讲义.法律出版社.2023.p347
[2]李建伟.公司法600问.法律出版社.2025.p1008
[3]李建伟.公司法评注.法律出版社.2024.p383-385
[4]最高人民法院民事审批第二庭.中华人民共和国公司法理解与适用.人民法院出版社.2024.p323
