2026年5月15日公布、6月15日起施行的《中华人民共和国矿产资源法实施条例》（国务院令第839号，以下简称《条例》），是2024年全面修订的《矿产资源法》的配套行政法规。其中，第二十四条专门就建设项目施工单位因施工需要采挖砂、石、黏土作出规定，与建设工程行业关系最为密切。

　　长期以来，建设工程施工中开挖、清运的砂石、石块，处在一个尴尬地带：一方面，工程施工难免动土动石；另一方面，砂石又是法律上的矿产资源，无证开采可能触及非法采矿的红线。实践中，因施工挖砂石而被以非法采矿罪追诉的案件并不鲜见，罪与非罪的边界究竟何在，一直缺乏清晰的规范表达。《条例》第二十四条的出台，第一次以行政法规的形式回应了这一问题。本文拟对该条及其配套条文作规范沿革梳理、关键概念解析与实务适用分析，并就建设工程领域涉砂石非法采矿一类案件的特点与法律风险作出提示。

　　一、规范沿革：

　　从分散规定到第二十四条的法典化

　　理解第二十四条，应当把它放到二十多年的规范演变脉络中考察。建设项目施工采挖砂石“无需采矿权、但不得随意处置”的规则，并非《条例》的凭空创设，而是对既有规范的整合与提升。

　　（一）旧规体系：分散于不同层级、不同部门的文件

　　在《条例》出台之前，相关规则散见于多个层级、多个部门的文件中，大致经历了从“矿产认定”到“处置规则”再到“许可豁免”的演进。

　　其一，矿产资源属性的认定依据。原《矿产资源法实施细则》第二条规定，矿产资源是指由地质作用形成的、具有利用价值的、呈固态、液态、气态的自然资源。据此，砂、石、黏土及构成山体的各类岩石被归入矿产资源范畴。这是过去判断砂石是否属于矿的基础规范。

　　其二，工程施工动用砂石的最早规则。原国土资源部《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资函〔1998〕190号）第二条明确：建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费；第四条同时规定，凡以营利为目的开采矿产资源的，应当办理采矿登记手续、领取采矿许可证。这一“投入流通牟利”与“工程自用、公益建设”的二分，构成此后二十余年实务判断的基本框架。

　　其三，砂石处置口径的细化。随着砂石资源管理趋紧，相关部门陆续出台规范性文件。国家发展改革委等部门《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号）提出，对经批准设立的工程建设项目，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售；自然资源部《关于规范和完善砂石开采管理的通知》（自然资发〔2023〕57号）进一步规定，在自然资源主管部门批准的建设项目用地范围内，因工程施工产生的砂石料可直接用于该工程建设、不办理采矿许可证，自用仍有剩余的，由所在地自然资源主管部门报县级以上地方人民政府组织纳入公共资源交易平台处置。

　　这一时期的特点是：规则有效但分散，效力层级偏低，且各文件口径不尽一致——发改价格〔2020〕473号尚允许“多余部分对外销售”，而自然资发〔2023〕57号则要求剩余砂石由政府“组织处置”，企业在实践中容易无所适从。

　　（二）上位法依据：《矿产资源法》第二十九条

　　2024年修订的《矿产资源法》第二十九条首次在法律层面规定了无需取得采矿权的情形，其中第（二）项即“建设项目施工单位在批准的作业区域和建设工期内，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂石、黏土”；同时规定，有该情形的，应当遵守省、自治区、直辖市规定的监督管理要求。

　　值得注意的是这一条款在立法过程中的演变。在修订草案阶段，该豁免情形曾被表述为“交通、水利等建设项目施工单位”，并附有“不销售矿产品”“不以营利为目的”等限定条件；而正式通过的法律删去了“交通、水利等”的列举和“不销售、不营利”的主观限定，仅保留“建设项目施工单位在批准的作业区域和建设工期内，因施工需要采挖”的客观表述。[1]这一变化值得关注：它使豁免适用的判断重心，从难以查证的主观营利目的，转向相对清晰的客观条件（是否在批准作业区域、是否在建设工期内、是否因施工需要、是否属于普通建筑材料）。

　　（三）第二十四条的法典化意义

　　《条例》第二十四条在《矿产资源法》第二十九条的基础上作了细化，规定：

　　建设项目施工单位在批准的作业区域和建设工期内，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，无需取得采矿权。采挖的砂、石、黏土的处置应当遵守所在地省、自治区、直辖市的有关规定，不得自行处置（建设项目施工自用除外）。前款所称批准的作业区域，不包括建设项目施工临时用地区域。

　　相较于旧规，第二十四条带来三个变化。一是规则层级的提升：把过去散见于部门规范性文件中的规则，上升为行政法规，效力位阶明显提高。二是处置口径的统一：以“遵守省级规定、不得自行处置、施工自用除外”的统一表述，替代了过去“多余部分允许对外销售”与“政府组织处置”并存的模糊状态，为各地的具体处置办法划定了统一的上位框架。三是责任的明文化：配套第七十一条规定了自行处置的行政罚则，使得违规处置第一次有了明确的法律后果。

　　需要说明的是，随着《条例》施行，原《矿产资源法实施细则》等六部配套行政法规同步废止。原《细则》第二条关于矿产资源的定义不再有效，但其确立的“矿产资源系由地质作用形成”这一核心判断标准，已为《矿产资源法》及《条例》关于矿产资源目录的规定所承继；190号复函等规范性文件虽未被明文列入废止清单，但其内容已大体被第二十四条吸收，今后应以《条例》为准予以适用。

　　（四）配套与衔接条款

　　与第二十四条相关联，《条例》还有若干配套条款值得关注。第二十七条规定，省级以上自然资源主管部门应当为建设单位提供建设项目占地范围内矿产资源分布和矿业权设置情况的查询服务，建设项目确需压覆已设矿业权的，应当在压覆前与矿业权人协商补偿，这为建设项目的事前尽职调查提供了制度依据。第七十一条规定了建设项目施工单位自行处置砂石黏土的行政罚则。此外，违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任，这是行政违法与刑事犯罪衔接的通道。

　　二、一类案件的特点：

　　建设工程领域涉砂石的非法采矿风险

　　在司法实践中，建设工程领域因砂石料、石块开挖引发的非法采矿案件，呈现出较为鲜明的类型化特征。

　　（一）案件的共同特征

　　从行为场景看，这类案件大多发生在合法建设项目的施工过程中。企业取得了用地手续、规划许可等审批文件，在开挖地基、平整场地、修筑道路等施工环节产生了砂石、石块，进而因这些砂石的处置引发争议。

　　从争议焦点看，这类案件通常围绕三个层次展开。第一层是涉案物质的性质：开挖出的究竟是工程渣土、普通建筑材料，还是法律意义上的“矿产”？第二层是行为的定性：相关采挖究竟是工程施工的必要环节，还是以采矿为目的的开采？第三层是处置的定性：砂石是用于本工程自用，还是被对外销售牟利？

　　从认定难点看，这类案件往往集中在几个技术性问题上：营利目的如何认定、砂石是否投入流通领域、采矿权的前提是否成立、以及鉴定意见所认定的开采数量与价值是否可靠。这些争点的复杂性，使得此类案件的罪与非罪判断格外依赖对前置法与刑法关系的准确把握。

　　（二）司法实践的既有立场

　　在《条例》出台之前，司法实践对工程施工附随开采总体上持审慎入罪的立场，并形成了若干相对成熟的判断标准。

　　其一，“以营利为目的、投入流通”是入罪的关键。基于190号复函的二分框架，实务普遍认为，建设单位因工程施工动用砂石、用于本工程或公益性建设、未投入流通牟利的，不构成犯罪；反之，以营利为目的、将施工区域内砂石对外销售且未取得采矿权的，则可能构成非法采矿罪。有检察机关在办理工程施工采挖砂石案件时即指出，“因工程施工”和“就地”是指在工程建设项目批准占地范围内、因工程需要动用或采挖砂石土用于本工程建设，其目的是鼓励建设单位充分利用已批准占地范围内的资源、减少异地开采以保护环境[2]。

　　其二，开采是否超出“批准占地范围”是重要的事实判断。在工程施工采挖砂石的案件中，开采地点是否在工程建设项目批准的占地范围内，往往成为区分罪与非罪的关键。超出批准范围到工程之外采挖的，难以适用施工豁免；在批准范围内采挖自用的，则一般不作犯罪处理[2]。

　　其三，刑法学界主张以“刑法固有的违法性”限缩处罚范围。有学者指出，非法采矿罪的保护法益不能简单等同于矿产资源管理制度或管理秩序，而应是矿产资源及其合理利用以及国家对矿产资源的所有权；单纯侵害管理秩序、而对国家矿产资源所有权没有损害的行为，难以构成本罪。据此，对于工程建设性的采挖，如果行为本身不需要办理采矿许可证、未侵害国家矿产资源所有权，则不宜以非法采矿罪论处[3]。也有学者强调，非法采矿罪是行政犯，但并非只要具备行政违法且情节严重便构成犯罪，只有当行政违法与刑事违法的内容相同时才成立本罪[4]。

　　三、第二十四条的关键概念解析与实务适用

　　第二十四条的适用，取决于对其构成要件的准确理解。该条豁免采矿权须同时满足主体、时空、目的、对象四个要件，并受“不得自行处置”规则的约束。以下逐一解析。

　　（一）“建设项目施工单位”——主体要件

　　第一个要件是主体。享受豁免的主体是“建设项目施工单位”，这意味着豁免与合法建设项目的存在紧密绑定。判断主体是否适格，需要审查项目的立项、用地、规划、施工等审批手续是否齐备，以及该单位是否为该项目的施工主体。

　　实务中需要注意主体的认定层次。在存在总包、分包、转包的复杂工程关系中，谁是建设项目施工单位可能产生争议。对此，有检察机关在个案分析中提出，《复函》关于建设单位的规定应作刑法意义上的理解，即指建设工程的实际施工者，即便从民事法律关系看其分包、转包行为可能无效，但从刑事法角度，实际施工者仍可被认定为豁免规则中的建设单位[2]。这一思路对理解《条例》第二十四条的主体要件具有参考意义：主体认定应着眼于谁实际实施施工，而非仅看合同名义。

　　（二）“批准的作业区域和建设工期内”——时空要件

　　第二个要件是时空边界。豁免仅限于“批准的作业区域”和“建设工期内”，这是两个并列的限制条件，超出任何一个都不再适用豁免。

　　关于作业区域，第二十四条第二款特别澄清，“批准的作业区域”不包括建设项目施工的临时用地区域。这是一个重要的限缩：施工临时用地虽然也是经过批准使用的，但在其范围内采挖砂石不享受豁免。作业区域的确定，应以项目用地批准文件、规划许可所界定的范围为准。实务中，开采地点是否在批准占地范围内是一个事实认定问题，应以规划认定的范围为准[2]。

　　关于建设工期，豁免限于“建设工期内”，工程开工之前、竣工之后的采挖，原则上不属于豁免范围。建设工期的认定，应结合施工许可、施工合同约定的工期以及实际施工情况判断。

　　（三）“因施工需要采挖”——目的要件

　　第三个要件是目的。采挖须是“因施工需要”，即服务于工程建设的需要，而非以获取矿产资源为目的。这一要件把工程附随性的采挖，与假借施工之名行采矿之实的行为区分开来。

　　如前所述，《矿产资源法》正式文本虽删去了草案中“不以营利为目的”的表述，但“因施工需要”这一目的要件，实质上仍内含了对采矿目的的排除。判断是否“因施工需要”，可以考察采挖的必要性（是否为施工所必需）、采挖的限度（是否在满足施工需要的范围内）以及行为的整体样态。有论者在分析工程施工采挖时即指出，为修建施工便道而实施的开采，行为人主观上是为了顺利完成工程建设，开采量满足施工需要时即止，对环境造成的损害也较小，应当区别于一般以获取矿产资源牟利为目的的非法采矿[2]。

　　（四）“只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土”——对象要件

　　第四个要件是对象。豁免的对象限于“只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土”，这把豁免范围限定在普通建筑材料，排除了具有更高价值或属于特定保护矿种的情形。

　　这一要件在实务中常引发两类争议。一类是“指土为矿”的认定风险：将工程施工中产生的、本质上是工程渣土或普通土石方的物质，事后认定为具有矿产属性的“矿”。判断某种物质是否属于矿产资源，应当依据其形成机理、地质特征等客观因素作专业判断，而不能仅凭行政认定或事后定性。另一类是伴生贵重矿产的处理：如果普通建筑材料中伴生有贵重矿产（如部分地区砂石中可能伴生的玉石等），则可能超出“只能用作普通建筑材料”的范畴，需要单独评价。

　　需要强调的是，对象要件的判断应保持刑法的独立性。即便行政机关或鉴定机构将涉案物质认定为某种“矿”，刑事审判仍应结合非法采矿罪的规范目的，独立判断该物质是否属于本罪意义上的矿产资源。有学者明确指出，对于犯罪构成要件要素，必须根据刑法的特有目的进行解释与判断，而不能直接援用行政机关的解释与判断[4]。

　　（五）“不得自行处置”——处置规则

　　在四个要件之外，第二十四条还设置了一项处置规则：采挖的砂、石、黏土“不得自行处置”，仅“建设项目施工自用”除外，对外处置应当遵守省级规定。

　　这是《条例》相对于旧规最值得关注的实务变化。它把砂石处置区分为三种情形：施工自用（允许，无需履行额外程序）；自行对外处置（违法，可能触发第七十一条罚则）；按省级规定由政府组织处置（合规的对外处置路径）。换言之，“无需采矿权”解决的是“能不能采”的问题，“不得自行处置”管的是“采了之后能不能自行卖”的问题，两者分属不同层面，不可混淆。

　　对建设工程企业而言，这一规则的实务意义在于：因施工产生、用于本工程的砂石可以放心自用，但若有多余砂石需要对外处置，则不能自行变卖，而应按照所在地省、自治区、直辖市的规定，由有权机关组织处置。

　　四、一类案件的法律风险提示

　　基于上述规范解读，结合建设工程领域涉砂石案件的特点，可以从行政与刑事的边界、企业合规要点、法律适用时间效力三个方面作出风险提示。

　　（一）行政违法与刑事犯罪的边界

　　第二十四条、第七十一条与《刑法》第三百四十三条，共同构成了一个层次清晰的评价体系，可以概括为三线风险结构。

　　第一条是合规线（白线）：在批准作业区域和建设工期内、因施工需要采挖普通建筑材料的砂石黏土，用于本工程自用——这是完全合规的行为，无需采矿权，亦不产生责任。

　　第二条是行政违法线（黄线）：符合豁免条件采挖、但将砂石自行对外处置——这构成《条例》第七十一条意义上的违法，由自然资源主管部门责令改正并处罚款（自行处置的矿产品市场价值3倍以上5倍以下，不足10万元的处10万至30万元）。这是行政违法，对应的是行政责任。

　　第三条是刑事犯罪线（红线）：脱离建设项目施工的范畴，以采矿为目的、未取得采矿权而擅自开采矿产资源，且情节严重——这才可能构成《刑法》第三百四十三条的非法采矿罪。

　　厘清这三条线的关键，在于把握行政违法与刑事犯罪的本质区别。立法者已经为自行处置砂石这一行为专门配置了行政罚则，意味着违规处置首先是一个行政法问题。刑法学界普遍主张，非法采矿罪是行政犯，但行政违法只是刑事违法的必要而非充分条件，行政违法并不当然意味着刑事违法[4][5]。司法实践中也有审慎的立场认为，对于建设单位在批准占地范围内因工程施工动用砂石、即便事后处置存在瑕疵的，其行为可能仅涉及行政违法及相应销售款的追缴问题，而与刑事责任无关[3]。换言之，不能仅因存在自行处置的行政违法，就径直跨越到非法采矿罪的刑事评价。

　　（二）企业合规风险点提示

　　对建设工程企业而言，可从事前、事中、事后三个阶段建立风险防控。

　　事前阶段，重在项目合法性与用地核查。依据《条例》第二十七条，在项目论证阶段查询占地范围内矿产资源分布和矿业权设置情况，确认是否压覆已设矿业权，并完整保存立项、用地、规划、施工等审批手续。项目本身的合法性，是适用第二十四条豁免的前提。

　　事中阶段，重在边界固定与自用留痕。把“批准作业区域”和“建设工期”两个边界以书面形式固定，注意作业区域不含临时用地；对因施工产生、用于本工程的砂石，留存施工方案、用料记录、回填记录等“施工自用”的证据，避免日后就砂石去向产生争议时举证困难。

　　事后阶段，重在合规处置。对自用之外的多余砂石，不得自行变卖或交由第三方处置，而应按照省级规定由有权机关组织处置。自行处置不仅可能触发第七十一条的行政罚款，在数量、价值较大且伴随其他情节时，还可能引发刑事风险。

　　关于刑事风险升格的临界点，需要特别提示：当采挖行为脱离了“建设项目施工”的本来轨道——例如超出批准占地范围到工程之外开采、以工程为名行采矿之实、或将开采的矿产品系统性投入流通牟利——就可能从行政违法领域进入刑事犯罪领域。企业尤应避免以建设项目为掩护从事实质上的采矿经营活动。

　　（三）法律适用的时间效力提示

　　《条例》自2026年6月15日起施行，对其施行之前发生的行为的法律评价，应当注意法不溯及既往原则。对施行前的行为，原则上适用行为时的法律和规范；《条例》施行后发生的行为，方全面适用第二十四条、第七十一条的规定。

　　需要说明的是，建设项目施工豁免采矿权的规则，在《矿产资源法》第二十九条中已先行规定（2025年7月1日施行），而190号复函等确立的“工程自用不办采矿证、投入流通牟利需办证”的精神更可追溯至更早。因此，对施行前行为的评价，虽不能直接适用《条例》的具体罚则，但相关行为是否属于“工程施工自用”、是否“以营利为目的投入流通”的实质判断标准，具有相当的延续性。

　　结语

　　《条例》第二十四条以行政法规的形式，明确了建设项目施工采挖砂石的法律边界，其核心要义可以概括为：符合主体、时空、目的、对象四要件的施工采挖无需取得采矿权，但“无需采矿权”不等于“可以自由处置”，自行对外处置砂石首先是行政违法问题，配置的是行政罚则。对建设工程企业而言，应当把握这一边界，把合规关口前移；对司法实务而言，则应守住罪刑法定与行刑分界的底线，警惕将行政违法径直升格为刑事犯罪。唯有如此，才能既维护矿产资源管理秩序，又为建设工程活动留出应有的合规空间。

　　参考文献

　　[1]自然资源部：《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）（征求意见稿）》第31条，2019年12月17日发布，载司法部中国政府法制信息网；《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》第25条，2023年12月25日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第一次审议稿

　　[2]褚明晔：《工程施工中开采砂石行为的界分》，载《人民检察》2020年第16期。

　　[3]周光权：《非法采矿罪的关键问题》，载《中外法学》2022年第4期。

　　[4]胡东飞：《非法采矿罪的保护法益与违法性认定》，载《政治与法律》2024年第2期。

　　[5]侯艳芳：《非法采矿罪的法教义学展开》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》2023年第1期。