序
2014年，反垄断领域大事不断。
６月，商务部发布公告，对马士基、地中海航运、达飞３家航运企业设立网络中心经营者集中反垄断审查案做出禁止决定。
７月，国家工商总局组织北京、上海、广东、四川、福建、湖北等省工商执法人员对微软中国的多个经营场所进行反垄断突击检查。
８月，国家发改委对对日本住友等八家零部件企业价格垄断行为依法处罚约8.3亿元，对日本精工等四家轴承企业价格垄断行为依法处罚约4亿元，合计罚款约12.4亿元。
上述事件说明我国政府正在加大对反垄断领域的管理力度，其行为依据为2008年８月１日实施的《反垄断法》。《反垄断法》被业界称为“经济宪法”，对预防和禁止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，促进经济健康发展有重要作用。
通过上述事件，不难发现，我国的反垄断执法机构由商务部、工商总局、发改委分别行使。但是，这种执法机构分立的体制存在诸多弊端。
我国现行反垄断执法机构的设置及其存在的问题
我国现行反垄断法执法机构的设置
根据我国反垄断法第九条、第十条规定，并结合我国反垄断执法权的实际配置情况看，我国反垄断执法机构的设置为“1+3+x”模式。“1”指国务院反垄断委员会。“3”是指三个主要的反垄断法执行机构，即商务部、国家工商总局以及国家发改委。“x”是指行业管理部门、监管机构及其授权机构，如电监会、证监会等。各执法机构的职权如下：
１、国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，履行职责包括：
研究拟定有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作；国务院规定的其他职责。除此以外，国务院可以根据实际需要，赋予国务院反垄断委员会其他职责，以更好地执行反垄断法。
２、商务部的主要负责对经营者集中行为进行反垄断审查，指导企业在国外的反垄断应诉工作，开展多双边竞争政策交流与合作。另外，商务部承担《反垄断法》规定的国务院反垄断委员会具体工作。
3、国家工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）。依法查处不正当竞争、商业贿赂、走私贩私等经济违法行为。
４、国家发改委负责组织制定和调整少数由国家管理的重要商品价格和重要收费标准，依法查处价格违法行为和价格垄断行为。
５、行业监管部门
除《反垄断法》规定的上述反垄断指导部门和执法部门外，《反不正当竞争法》还规定可以依法设置其他反垄断监督检查机关。目前依据此项规定设置的机构主要是行业行政管理机构。如证监会、银监会、保监会、邮政局、信息产业部、电监会、民航总局、交通部等。这些部门被授予法定职权，在其主管的行业范围内执行反垄断法。
此外，根据《反垄断法》的规定，国务院反垄断执法机构可以根据工作需要授权省、自治区、直辖市人民政府的相应机构，依照反垄断法的规定负责有关反垄断执法工作。因此，省、自治区、直辖市人民政府的工商行政管理部门、商务主管部门、发展和改革部门，也可以依授权成为反垄断执法机构。
我国现行反垄断法执法机构设置存在的问题
如上所述，在反垄断法执法机构的“1+3+x”模式中，国务院反垄断委员会是议事协调机构，负责组织、协调、指导反垄断工作；商务部、国家工商总局及国家发改委是执行机构，三者分别主要负责经营者集中行为审查、滥用市场支配地位行为/滥用行政权力排除限制竞争行为审查、价格垄断行为审查。同时，相关行业监管部门也承担了部分反垄断法执法工作。从表面上看，反垄断法执法机构结构清晰，分工明确，不存在交叉问题，但在实际执法中上述执法机构却存在着执法权管辖冲突，缺乏独立性、权威性、专业性，协调机制缺失等诸问题。
1.执法权管辖冲突
三部门的联合执法模式易导致执法权管辖发生冲突，如国家发改委发布的《反价格垄断规定》中专门规定了滥用市场支配地位的价格垄断行为。而根据《国务院反垄断委员会工作规则》规定，价格垄断行为查处应属发改委管辖，滥用市场支配地位的查处应属国家工商总局管辖。实践中，垄断协议、滥用市场支配地位等限制竞争行为常有价格因素掺杂其中。经营者常是通过实施包括价格因素在内的多种限制竞争行为来达到其实施垄断协议或滥用市场支配地位的目的。因此，如果经营者实施了经营者集中，又凭其市场支配地位，实施价格垄断时，三部门的执法权管辖势必会存在冲突。
2.执法机构缺乏独立性、权威性和专业性
商务部具体负责反垄断法执法的是商务部的一内设机构“反垄断局”，国家工商总局具体负责反垄断执法的是其内设机构“反垄断与反不正当竞争执法局”，国家发改委具体负责反垄断执法的是其内设机构“价格监督检查司”。三个部门都各有众多内设机构，承担着除反垄断之外的其他重要职能。三个内设机构分别作为三个部门的众多内设机构之一，其在各部门内部独立性及权威性可想而知。此外，对于同级机关的影响，也可能因自身缺乏执法的超然性而容易被干扰。
反垄断法的执行专业性较强，涉及到法律、经济、金融等多个学科的知识，因此对执法人员的专业背景有较高要求。而同时肩负着其他职责的国家发改委、商务部和国家工商总局是否有足够的符合上述要求的人员从事复杂的反垄断法执行工作值得怀疑。
3.反垄断执法机构与行业监管机构之间缺乏协调机制
电信、电力、邮政、铁路、石油、民航、银行、保险等行业的监管部门被赋予了一定的反垄断执法权。而在反垄断法中没有规定这些行业监管部门之间的以及行业监管部门与商务部、国家工商总局及国家发改委之间的相应的协调机制，因此容易发生执法缺失或交叉执法，即有可能发生在执法过程中有利可图时，相互争夺执法权，无利可图时，则无人执法的情况出现。
国外反垄断执法机构设置模式及其特点
国外反垄断执法机构设置模式
国外关于反垄断执法机构的设置，其模式主要有两种：一是准司法模式，代表国家是美国；一种是行政模式，代表国家是德国。
1、美国
美国的反垄断执法机构是司法部反垄断局和联邦贸易委员会，两者平行执法，互不隶属。但两者在执法中都享有很大的权限和权威。
（1）联邦贸易委员会
联邦贸易委员会享有广泛的权力，包括行政权、准立法权和准司法权。行政权主要包括对经营者相关资料的收集与调查权；对违反反托拉斯法行为进行调查的权利；对违反反托拉斯法公司经营调整的建议权；同意命令权；向国会提出报告的权利；行政指导权；停止不公平竞争或欺诈行为的命令权；对国外交易状态的调查权等。准立法权是指联邦贸易委员会根据国会的授权可以制定行政规则和命令，效力与法律相似。准司法权是指委员会有权审理和裁判违反反垄断法的案件，程序与法院审理案件的程序非常相似。
联邦贸易委员会由委员会议和办事机构组成。为了保障联邦委员会的专业性和权威性，制定了非常严格的委员选拔程序。联邦贸易委员会共由5名委员组成，经过参议院推荐和批准后由总统任命。属于同一政党（无党派人士为一政党）的委员不能超过3名。第一任期3至7年不等。自第二任起，任期都为7年且每年轮换一名委员。委员不得从事任何其他职业或工作。为保障联邦委员会的独立性，委员会实行任职终身制，除非该委员实在不能胜任工作或有玩忽职守、渎职等严重违法行为。
（2）司法部反垄断局
司法部反垄断局同样拥有较高的独立性及广泛的职权，主要包括调查权和起诉权。调查权包括要求当事人、证人提供资料、证据；向当事人签发“民事调查令”；在有些案件中，对经营者进行搜查等。起诉权主要指司法部反垄断局可以向法院提起刑事诉讼或民事诉讼。
反垄断局由审判处、地方办事处及专家办公室三个部门组成。审判处负责处理特别调查案件、大陪审团审理及法院判决的执行；地方办事处共有十个，与审判职能类似；专家办公室又分有经济政策办公室、政策规划办公室、外国商业组织办公室及工业办公室。专家办公室主要负责专业咨询和研究。
（3）联邦贸易委员会和反垄断局之间的关系
联邦贸易委员会和反垄断局在反垄断执法中分工合作，互相配合。一般来说，联邦贸易委员会处理汽车和卡车、计算机硬件、能源、医疗、药品制造和生物技术等领域的反垄断行为。反垄断局负责处理计算机软件、金融服务、媒体和娱乐以及电信市场的竞争问题。此外，两机构还设置了“联络官”负责疏通双方之间的关系。
（4）联邦贸易委员会、反垄断局和法院的关系
在整体上，美国法院在联邦贸易委员会和反垄断局的执法中起着非常重要的作用。根据美国法律，当联邦贸易委员会有较充足理由认为个人或企业正在违法时，可以到联邦地区法院提起诉讼，要求禁止违法行为，请求民事或者刑事救济。如果违法企业或者个人不与配合，如拒绝提供证据或者提供虚假证据时，联邦贸易委员会也可以提起诉讼要求法院对违法者处以罚款或者刑事监禁。根据美国法律，反垄断局可以作为公诉人向联邦法院提出刑事诉讼或者民事诉讼。如果司法部反垄断局在民事诉讼中胜诉，可以从法院得到一个禁止违法行为的禁令，或在例外情况下代表美国作为相关产品者服务的买方取得三倍损害赔偿。如果它在刑事诉讼中胜诉，违法者除被禁止违法行为外，还会被征收罚金甚至受到监禁。联邦贸易委员会和反垄断局都不能直接对违法者处以行政罚款，只能通过法院对违法者进行处罚。
2、德国
德国的反垄断执法机构是联邦卡特尔局及州卡特尔局。联邦卡特尔局为纯行政机关，隶属于联邦经济部，但不受其干涉。
（1）联邦卡特尔局
联邦卡特尔局有广泛的职权：在其职责范围内依法批准各种合法卡特尔；主管经批准的合法卡特尔合同、决议，并在卡特尔登记簿上登记；对种种违反《反限制竞争法》的扰乱治安行为的司法制裁提出建议；对出版销售合同中价格限制的范围进行审查；在其职权范围内依法管理大型企业的兼并，并受理企业兼并形成垄断的案件；对邮政部门、铁路部门违反《反限制竞争法》规定的行为予以处理。
联邦卡特尔局由九个决议处、一个基础处和一个欧洲处组成。局长由司法部一名助理部长担任，经国会批准，由总统任命。决议处为调查和裁决案件的专门机关，由一名主席和两名委员组成，他们均具备担任法官职务或高级行政职务的能力，为终身公职人员，独立负责对案件的立案、调查、审理和采取强制措施。每个决议处都具有独立审理、裁决案件的权力，不受联邦经济部长和卡特尔局局长的干涉。垄断案件当事人对联邦卡特尔局的裁决不服的，可以向州高等法院以上的法院起诉，法院有权改变或撤销联邦卡特尔局的裁决。
（2）州卡特尔局
州卡特尔局和联邦卡特尔局之间无隶属关系，通常只对涉及小公司的、影响范围限于地方的案件享有管辖权。联邦卡特尔局或各州卡特尔局任何一方启动反垄断调查时应相互通知。如果双方同时启动了同一项调查，而联邦卡特尔局存有《反限制竞争法》第四十四条第一款所列之管辖权，则州卡特尔局必须放弃该项调查。
3、美、德执法机构模式的特点
美、德执法机构设置模式总结起来有以下特点：一，有明确的分工、协作机制：各执行机关之间分工明确，配合默契。二，机构位阶高，具有较高的权威：两国执法机构及其成员均享有较高的级别，如美国联邦贸易委员会独立于政府，只对国会负责，其委员经国会批准，由总统任命；德国卡塔尔局虽隶属于联邦经济部长，却不受其干涉。三，依法享有广泛的职权：执法机构集行政执法权，准司法权、准立法权于一身，具有强有力的执法手段，保障了反垄断执法的顺畅进行。四，独立性强：执法机构及其执法人员均具有高度的独立性，不受其他部门的非法干预。如美国联邦贸易委员会则独立于政府，委员终身任职。五，专业性强：如美国联邦贸易委员会竞争处由法学家组成，经济处由经济学家组成，专业化程度很高。
完善我国反垄断执法机构设置建议
域外经验为我国反垄断执法机构的设置提供了有益的借鉴，但我们在借鉴域外有益经验的同时应结合我国的具体国情综合考虑。我国反垄断要面对的情况很复杂，应当建立权威、独立、专业及灵活的反垄断执法机构，以保证反垄断法得到有效和统一实施。
高位阶
反垄断法的执行往往是对大型企业甚至超大型企业的审查，也常常需要与经济或市场相关的政府各部门的配合，所以反垄断执法机构缺乏权威性将难以运作。因此为保障反垄断执法机构的权威性，执法机构应具有较高位阶。执法机构应专管反垄断执行事务，由国务院直接领导，对国务院总理负责，且执法权高于国务院其他部委，便于其处理超大型企业利益集团及部委和省级政府的行政性垄断行为。
独立
执法机构的独立性主要包括两方面，一是执法机构本身的独立性，另一个是执法机构的具体执法人员的独立性。执法机构的独立性要求：1、执法权由专一的执法机构统一行使，执法机构独立负责对案件的立案、调查、审理和采取强制措施，不受其他行政机关及人员的干预；2、执法机构的经费由国家财政部编入预算，以便保证该机构与大的利益集团和政府保持距离，执法过程中可以不受其干扰。执法人员的独立性要求：1、通过严格的人员选拔程序遴选执法人员，执法人员由国务院批准后国务院总理进行任命；2、执法人员一经任命，除严重违法违纪及明显不能胜任工作外，终身任公职并不得削减工资待遇；3、执法人员应只能任职一处即反垄断执法机构，而不得在其他国家机关担任或兼任公职，更不得在任何营利性机构任职。
专业
反垄断执法是一项专业性很强的工作，执法过程中会涉及到法学、经济学、金融学及工商管理等诸多学科知识。反垄断执法机构执法人员要想胜任反垄断执法工作客观上要求具有较高的法学经济学甚至社会学等方面的专业知识水平。因此反垄断法执法机构专业性要求：1、设立一套严格的人事选拔与资格审查程序，遴选出有法律、经济及工商管理等专业背景并有较为充分实践经验的专门人才组成反垄断专家办公室。2、反垄断机构根据国务院的授权可以制定行政规则和命令，效力等同于行政法规，法规的制定具体由反垄断专家办公室负责。3、反垄断执法机构有权审理和裁判违反反垄断法的案件，程序类似法院审理案件的程序。
灵活
反垄断是一个国家在市场上出现的严重妨碍自由竞争的行为时实施的一种干预手段和竞争政策。市场、经济形势在不断发生变化，反垄断法的执法及适用也应随之进行政策性调整，保持一定的灵活性，以适应国家经济发展要求。反垄断执法的灵活性要求：1、在反垄断政策的制定上，应定时组织调查、评估市场总体竞争状况并作出评估报告，根据评估报告制定竞争政策。2、在反垄断法执法过程中，赋予反垄断执法机构首要负责人一定的特权，以适应整体经济和公共利益方面的要求。如允许反垄断执法机关首席负责人，可以国家整体经济发展及公共利益方面的需求为由，批准协议和决议豁免适用反垄断法有关禁止性规定。3、在反垄断案件进入诉讼阶段后，法院适用法律时可以合理性及公共利益为原则进行适当的自由裁量。
结论
我国应从国情出发，在借鉴国外有益经验的基础上，以机构独立权威、组成人员专业、灵活等为基本原则建立反垄断法专门的执法机构。反垄断执法机构应有广泛的职权，包括行政执法权，准司法权、准立法权等，加强其执法能力，保障反垄断执法的顺畅进行。从而使反垄断执法机构真正有效的预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展。
