引子：最高人民法院关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷，人民法院应否受理的答复是肯定的：应当受理[高法研[2001]116号【1】。

　　随着我国城乡一体化进程加快，农村大量土地被征用，数额巨大的国家征用土地补偿款流向农村。随之出现个别基层干部在巨额利益的引诱下不惜铤而走险，用各种手段侵吞补偿款，进而引发各种社会矛盾。如何从规范制度的角度进行防治这类腐败现象的发生？笔者拟从相关问题的基本形态和法律规范的统一建设角度进行分析。

　　一、在推进城乡一体化进程中，暴露农村征地拆迁腐败犯罪的主要形式

　　（一）用虚假手段骗取拆迁补偿款。

　　案例一：北京通州区台湖镇水南村原村委会主任郭某于2010年9月至12月间，采取篡改土地承包合同、借用他人营业执照、开具虚假证明等手段，虚构搬迁中所提供企业具有用地和经营合法手续的事实，以个人名义与北京市土地整理储备中心通州区分中心、北京市通州区台湖镇人民政府签订搬迁补偿协议，诈骗搬迁补助费、企业提前搬迁奖励费1259万余元。同期，该人采取伪造高压供用电合同等手段，虚构在搬迁中所提供企业变压器合法手续的事实，以个人名义与北京市土地整理储备中心通州区分中心、北京市通州区台湖镇人民政府签订搬迁补偿协议，诈骗搬迁补偿款126万元【2】。

　　（二）擅自挪用公款作为私用。

　　案例二：2010年10月,安徽省繁阳镇政府在对铁塔村后冲村民组进行征地时,李某利用征地领导小组成员的身份,伙同他人采取不丈量、重复丈量土地等手段,形成虚假被征用土地总面积9.8余亩，骗取征地补偿款22万余元私分。2011年10月,同伙张某用村委会给村民组14万余元的征地补偿款,给儿子还赌债10万余元,其余用于个人生产经营【3】。

　　（三）犯罪过程中相互勾结，“窝案”形态比较常见。

　　由于征地补偿工作程序比较复杂，涉及补偿物的种类、性质也各有不同，作案过程中需要各环节相互配合。因此，腐败分子往往采取联手作案、集体合谋作案的方式，利用各自分管具体工作的职务之便，相互勾结侵吞国家征地补偿款。在安徽省繁阳镇的案例中，犯罪分子就是相互勾结、分工协作做案。事后他们立攻守同盟,制定“三条契约”:1、发毒咒谁也不对外人讲；2、若因家庭吵架而牵出意外之财时,谁也不能说是征地款；3、万一有关部门追问虚报款的下落,一律推说吃喝花光【4】。

　　二、在推进城乡一体化进程中，对我国农村征迁土地相关法律、监督制度的审视

　　案例暴露的农村拆迁补偿过程中腐败问题，虽然有诸多社会因素，但究其深层次原因----制度问题，尤其值得我们认真反思。

　　（一）农村土地产权制度不清晰。

　　按照我国法律规定，农村土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。农村集体土地所有权的代表究竟是谁，集体所有到底又归谁所有？立法和实践中都不甚明确，理论与现实是两张皮。

　　现实中，由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规制，“村民委员会”和“村民小组”直接或间接代表土地所有者领受拆迁补偿利益、处分补偿权利。这种所有权与受偿权不相匹配、权利和利益不相统一的现状，是“僧肉瓜分”“权力借用”、滋生腐败的重要因素。

　　（二）村民委员会及其干部监督制度不到位。

　　依据我国宪法和法律规定，国家权力机关监督的对象是国家机关，村民委员会是基层群众性自治组织，不被纳入国家权力机关监督视野。如《中华人民共和国行政监察法》规定，监察机关依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。而村民委会干部不在监察对象范围内。

　　从上级组织监督看，村民委会违法违纪问题，镇政府可以给予监督，但中华人民共和国村民委员会组织法规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”[《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条【5】。

　　从司法（救济）监督看，村民委会干部利用职务侵权行为，行政诉讼法也无力救济。原因在于我国的行政诉讼法规定被告必须是行政机关或者法律、法规授权的主体，村民委会不是行政机关，也不是法律法规授权从事行政管理的组织。因此，它不符合行政诉讼的主体资格。【前一时期北京有案例，诉因是村委会侵权被起诉，因主体不适格，被法院驳回不予受理】。

　　（三）财务管理等制度执行不到位。

　　管好用好农村集体资产、资源和资金是农村集体经济组织的重要职责。但是“三资”管理和使用的主体---村党支部、村委会财务审计、财务公开等制度执行不到位，一些村委会集体经济收支及债权债务村民不知情，村民理财小组成员素质偏低，很多成员由村干部指任，没有经过民主选举，无法开展也根本没有开展内部财务监督。

　　三、对策及建议

　　今年初，贺国强书记在中纪委七次会议上的工作报告指出：强化对征地拆迁的监管。着力解决发生在群众身边的腐败问题。严肃处理少数基层干部侵占挪用惠民资金、违规处置集体资产、侵吞集体收益、侵害农民土地权益等问题。由此可见，中纪委已将强化对征地拆迁的监管纳入今年及今后反腐败工作的总体部署。

　　笔者认为，应从以下几个方面加强研究：

　　（一）完善土地征收和流转制度。

　　完善土地征收和流转制度总体思路是：明确产权界限，减少中间环节，从制度上堵塞滋生腐败的空间。如将农村集体经济组织的土地变为国有土地,但与此同时,要对农村集体经济组织的成员实行土地长期补偿。广州天河区和上海嘉定区在土地征收管理的过程中,就曾经尝试对农村集体经济组织土地进行国有化管理。这样的土地管理制度实际上是把农村集体经济组织土地“类国有化”,比照我国国有土地的经营管理模式开发利用。农村集体经济组织的成员可以源源不断地从集体经济组织土地的转让中获取收益。减少滋生腐败的空间和机会。

　　（二）加强监督，推进村级政务、财务公开

　　加强监督，防患于未然，是从源头上治理腐败的重要措施。

　　首先，对村民委会干部进行监督。村民委会干部尽管不是我们的监察对象，但他们的职务行为的二重性和公务行为的协助性是其独有的法律内涵。职务行为的二重性是指其既从事集体公务，又从事国家、社会公务。依照全国人大常委会第九届十五次会议通过的司法解释【6】规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作应属于“其他依照法律从事公务的人员，⑶国有土地的经营和管理；⑷土地征用补偿费用的管理、、、、”。由此可见，村基层组织人员从事国家、社会公务时，定性为依照法律从事公务的人员，这是法律规定的依法从事公务的新形式。

　　依据我国法律统一性原则，我们纪检监察机关可以延伸监察、重点监察。在实施监督中，可以逐步将廉政谈话、诫勉谈话，述职述廉等党内监督制度向基层延伸。在对其监督过程中，还应对落实《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》情况进行监督，预防在前，惩戒在后。

　　其次，对农村基层组织进行监督。切实加强对农村领导班子内部的监督，整合各种监督力量，建立由包村领导、驻村干部和村民代表为主体的村级监督员队伍，及时发现并解决一些苗头性问题。充分发挥党员大会、村民大会、村民代表大会的重要作用，形成党员大会、村民大会、村民代表大会的议事决策权与村支部、村委会的执行权分离，避免权力滥用。

　　再次，对《农村集体经济组织财务公开规定》【7】（以下简称《规定》）落实情况监督检查。由监察部、农业部颁布的2012年1月1日开始实施的《规定》要求，切实加强农村社会管理，进一步完善农村集体经济组织财务公开、民主管理和民主监督，村集体经济组织要公开财务，其内容包括：征占土地补偿款项等各项收入；征占土地补偿等各项支出【8】；通知还特别指出，对集体土地征占补偿及分配情况应当专项公开【9】。

　　对落实农村集体经济组织财务公开情况监督检查，纳入专项治理工作整体布局中，是落实中纪委全会精神的具体步骤。中纪委七次全会报告指出：“坚决纠正损害群众利益的不正之风。要继续深入治理征地拆迁、住房保障、土地管理等方面的突出问题”。

　　对《规定》）落实情况进行监督检查重点是要定期检查涉农资金发放、各类征地用地和拆迁补偿款发放情况，“农村三资”管理和处置情况等重大财务活动或事项，不受时间限制，及时逐项逐笔监督。同时要把村两委会办事和决策的依据、程序、结果以规范的制度与形式公开，增强村务透明度，保障农民群众对村务的知情权、决策权、参与权和监督权，实现“阳光操作、还政于民”。

　　（三）严肃查处农村征地拆迁过程中的腐败案件

　　监督是重点，查处是手段。严肃查办农村征地拆迁过程中的腐败案件，发挥查办案件的治本功能。做到查办要件和查处损害群众切身利益的典型案件并重，以取得良好的政治效果、社会效果和法纪效果。

　　关于村干部利用职权搞腐败行为是否职务犯罪的定性问题，全国人大常委会根据中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院建议，针对司法机关反映比较突出亟待解决的村民委员会和村党支部成员职务犯罪如何适用法律问题进行的专门解释规定，村民委员会是基层组织，其工作人员利用职务犯罪可以构成贪污、受贿、挪用公款罪惩处【10】。这说明立法机关研究职务犯罪的侧重点不在身份而在于职能。

　　坚持突出重点、抓住关键，把解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的征地拆迁问题作为推进惩治和预防腐败体系建设的重要任务，是落实中央反腐败工作部署的重要体现，也是针对城乡一体化进程中农村征地拆迁基层干部腐败问题，从法律制度层面消除“二元”状态，减少“寻租”空间的重要措施。

　　【注释】

　　【1】高法研[2001]116号。

　　【2】http://leaders.people.com.cn/n/2012/0807/c58278-18681465.html人民网。

　　【3】http://news.xinhuanet.com/legal/2012-04/09/c_122949583.htm新华网。

　　【4】http://news.xinhuanet.com/legal/2012-04/09/c_122949583.htm新华网。

　　【5】《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条。

　　【6】《关于刑法第九十三条第二款的解释》。

　　【7】【见农经发〔2011〕13号文件】。

　　【8】《农村集体经济组织财务公开规定》的通知第五条第二款第7项；第三款第7项。

　　【9】《农村集体经济组织财务公开规定》的通知第六条第一款。

　　【10】全国人大常委会第九届十五次会议通过《关于刑法第九十三条第二款的解释》。