引言

　　集体土地入市制度尚未在国家层面立法，目前是我国土地制度研讨的重点。为弄清集体土地入市的前世今生，笔者在《时代春雷唤醒集体土地入市——中国集体土地入市制度系列研究之一》中，全面回顾并梳理了我国自1949年建国至1998年建立“农村集体建设用地严禁入市”的制度变迁，分析了时代洪流推动集体土地入市制度产生的必然性，也在地方法规层面，概览了各地方政府关于集体土地入市制度的试点探索。

　　在本文中，笔者在国家政策、法规层面，全面梳理了 “集体土地入市”制度概念的提出、党中央政策先行、后续试点跟进的历程，及该制度的立法计划，力争使读者全面、系统的了解集体土地入市制度的改革进程。

　　一、集体土地入市——“没有户口的小孩儿”

　　1987年《土地管理法》，在1998年进行第二次修订时，明确禁止农民集体土地入市，且该规定在2004年法律修订中再次被保留。按照2004年修订版《土地管理法》的条文序号，第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

　　上述法律规定明确：除兴办乡镇企业、农民自建房和乡村公益事业用地外，其他任何单位和个人必须使用国有建设用地，农村集体建设用地禁止入市。农村集体建设用地如欲“入市”，必须经过国家征收，完成“农村集体土地”转变为“国有土地”的程序，才可以入市，由此阻断了农村集体建设用地入市的路径。

　　“法律规定很丰满，但现实很骨感”，集体土地不能经由市场交易自由流转,导致城乡之间建设用地的结构性短缺矛盾尤为突出,城市存量土地无法满足需求,而大量集体建设用地低效利用甚至闲置。出于发展地方经济的现实需要，江苏、广东等经济较发达省份的农村地区就已经开始进行土地的转让、抵押和租赁等活动，农民集体既能依此获得土地的收益，又能参与土地经营，实现就业保障。可以说，市场早已经走在了立法前面，正如国务院发展研究中心原副主任刘世锦所言：“这就类似孩子已经生下来都要上学了，但是还没有户口”。

　　社会亟需以集体建设用地的市场化改革,推动以城乡建设用地统一流转为核心的建设用地制度改革。这一改革的进程，在立法落后于实践的前提背景下，我国采取以国家政策先行再推进立法的形式进行。首先便由2008年《中国共产党第十七届三中全会报告》拉开大幕。

　　二、“集体土地入市制度”在中共中央层面的正式提出

　　2008年《中国共产党第十七届三中全会报告》（以下简称“《中共十七届三中全会报告》”）指出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。

　　《中共十七届三中全会报告》的上述声明，开了“集体土地入市”制度的先河，具有划时代的意义。

　　其实，在《十七届三中全会报告》之前，“集体土地入市”这一概念在我党政策中已初现端倪。2007年《中共十七大报告》提出：“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素价格形成机制”，该报告中提及的“生产要素市场”即包括土地市场，“反应市场供求关系、资源稀缺程度……的生产要素形成机制”也包括集体建设用地这一重要生产要素的价格形成机制。

　　三、党的政策先行

　　2008年《中共十七届三中全会报告》指出：“……逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权……”。

　　2012年，十八大提出建立城乡统一的建设用地市场，赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。

　　2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”。该决定明确提出要“建立城乡统一的建设用地市场”、“实行与国有土地同等入市、同权同价”。大幅扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。

　　2014年12月2日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。改革试点主要任务为：建立集体经营性建设用地入市制度，即“针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度”。

　　四、全国人大常委会授权国务院，暂时调整实施相关法律规定，集体土地入市制度从法律层面上名正言顺

　　尽管中共中央的一些列决议已经支持“集体土地入市”，但该等决议毕竟属于执政党的政策层面。从法律层面上看，《土地管理法》、《城市房地产管理法》毕竟是全国人大审议通过的现行有效的法律，该等法律所规定的“禁止集体土地入市”原则仍为有效的法律原则。

　　在此情况下，为了贯彻党中央决议，全国人大常委会于2015年2月27日作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称“《授权决定》”），“授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行……国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理，按程序、分步骤审慎稳妥推进，及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的，修改完善有关法律……”。

　　针对下述法律条文，《授权决定》决定“暂时调整实施”（即：暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价）：

　　①《土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

　　②《土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

　　③《城市房地产管理法》第九条：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。

　　2017年11月4日，全国人大常委会作出《全国人大常委会关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》：“为了进一步深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，更好地总结试点经验，为完善土地管理法律制度打好基础，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定：2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定施行期限届满后，试点期限延长一年至2018年12月31日。延长期满，国务院应当就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的，国务院应当提出修改相关法律的意见；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。

　　至此，“集体土地入市制度”在获得执政党政策支持后，终于在法律层面上也名正言顺！

　　五、后续政策、法律进展

　　2017年《中共十九大报告》提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。

　　2017年8月21日，国土资源部、住房城乡建设部颁布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，该方案规定：“为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制，国土资源部会同住房城乡建设部根据地方自愿，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点”。

　　2018年1月16日，国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅颁布《关于沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，该函规定：“原则同意沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案”。

　　2018年4月，农业农村部部长韩长赋在接受记者访谈时说：“党的十九大提出实施乡村振兴战略，习近平总书记两会期间到山东代表团参加审议时，对实施乡村振兴战略发表了重要讲话，强调要扎扎实实把乡村振兴战略实施好。实施乡村振兴战略，是新时代做好“三农”工作的总抓手……实施乡村振兴战略，需要大量现代资源要素投入农业农村建设，关键是要解决好“人、地、钱”三个问题……围绕解决好“地”的问题，强化乡村振兴制度性供给。要创新土地收益分配机制，破解“农村的地自己用不上、用不好”的困局。承包地要保持土地承包关系稳定并长久不变，实行“三权分置”；宅基地要探索相关政策，盘活闲置农房和宅基地，走“三权分置”的路子，在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活使用权；集体建设用地要探索直接入市，实现同地同权同价”。

　　2018年4月，海南博鳌亚洲论坛年会刚刚结束，中共中央于2018年4月14日发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，该意见指出：“深入推进经济体制改革……扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，在海南全省统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，建立不同权属、不同用途建设用地合理比价调节机制和增值收益分配机制，统筹不同地区、拥有不同类型土地的农民收益”。

　　六、中共中央计划在2020年正式建立“集体土地入市制度”

　　2013年《中共十八届三中全会决定》计划“截止到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果的重要方面，建立起城乡统一的建设用地市场”，《决定》提出“产品市场和要素市场，是市场的重要组成部分。在产品市场日趋完善后，就必然要求推进生产要素的市场化”。劳动力、资本和土地是三大生产要素，在前两者配置已基本市场化的情况下，必然要推进土地要素的市场化，建立城乡统一的建设用地市场。

　　基于《中共十八届三中全会决定》的上述计划，我国需在2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果的重要方面，建立起城乡统一的建设用地市场。因此，“集体土地入市制度”的正式建立，已时日不远！

　　结语

　　我国集体土地入市制度，经历了没有法律地位但被广泛实践，党中央政策先行，后续试点跟进的过程。待试点结束后，将根据实践经验，重新修改立法，从而推动农村建设用地制度改革！