导语

　　近年来，个别地区长期高度开发资源，消耗巨大，导致环境污染加剧。随着监管与督查力度不断加大，自然保护地内开展矿业活动、房地产建设、农牧业生产活动，以及建设民生设施和自然保护地人口密集的问题逐渐暴露出来。例如秦岭违规建设别墅、庐山风景名胜区内开发商兴建豪宅、琅琊山冠景旅游度假中心涉嫌违建高尔夫球场等问题经新闻报道后，备受社会关注。对此，《刑法修正案（十一）》通过增设第三百四十二条之一款的方式，将严重破坏国家公园、国家级自然保护区的行为纳入刑法规制范围，与现有的森林法、草原法、野生动物保护法、野生植物保护条例、湿地保护管理规定等一系列法律法规共同构筑了更加科学、完备的涉自然保护地的立法、司法保护体系。本文将从该罪的前置规范、行为对象和行为辨析几个方面解读破坏自然保护地罪的认定与适用。

　　一、如何理解“违反自然保护地管理法规”？

　　《刑法》第三百四十二条之一规定，违反自然保护地管理法规，在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物，造成严重后果或者有其他恶劣情节的构成破坏自然保护地罪。可见，该罪属于理论上的行政犯，要求破坏行为必须违反了相关行政法律法规，进而具有严重的社会危害性，才受刑法规制。

　　本罪“违反自然保护地管理法规”是指违反《自然保护区条例》《森林法》《湿地保护法》《野生动物保护法》《国家级森林公园管理办法》《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等有关自然保护地的管理、保护的法律、行政法规等，包括自然保护区条例以及将来拟制定的自然保护地立法等前置规范。

　　二、如何确定“自然保护地”的范围？

　　（一）自然保护地的概念

　　在现行法律中关于自然保护地的规定较少，通常由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的意见》、生态环境部制定的《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》规定，按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，将自然保护地按照生态价值和保护强度高低分为三类：国家公园、自然保护区和自然公园（包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园），逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。但是，需要注意的是本罪的保护对象并非所有的自然保护地，而是仅限于国家公园和国家级自然保护区。

　　（二）自然保护地的类别

　　1.国家级自然保护区

　　自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。《自然保护区条例》第十一条规定：“自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为国家级自然保护区”；第十四条规定：“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告”。根据《2020年全国生态环境质量简况》公布，我国目前建设成国家级自然保护区474处，总面积约为98.61万平方千米。

　　2.国家公园

　　国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。我国关于国家公园的改革目标是到2020年建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。到2030年，国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高。目前，全国已建成三江源、大熊猫、东北虎豹、湖北神农架、钱江源、南山、武夷山、长城、普达措和祁连山10处国家公园体制试点。

　　三、哪些行为构成破坏自然保护地罪？

　　本罪规制的行为主要是违反自然保护地管理法规，在国家公园、国家级自然保护区进行“开垦、开发活动，或者修建建筑物”的行为。

　　“开垦”是指对林地、农地等土地的开荒、种植、砍伐放牧等活动；

　　“开发”是指经济工程项目建设，如水电项目、矿山项目、挖沙等；

　　“修建建筑物”包括开发房产项目等。

　　构成本罪除了要有上述行为，还要求在行为基础上必须造成严重的后果，或者有其他恶劣的情节。至于认定严重后果和其他恶劣情节的标准，还有待司法解释的进一步明确。在司法实践中，“造成严重后果或者有其他恶劣情节”，需结合行为手段、对生态环境的破坏程度、是否在核心保护区、非法开垦、开发的规模等情节进行综合判断。

　　还需要注意的是，在国家公园、国家级自然保护区内非法开垦的，如果同时属于非法占用耕地、林地等农用地，改变土地用途的，还可能构成非法占用农用地罪；如果进行开采矿山活动的，还可能构成非法采矿罪。存在上述竞合情形，应根据《刑法》第三百四十二条第二款的规定，择一从重处罚。

　　结语

　　自然保护地包括国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等多个类型，但国家层面关于自然保护地仅颁布有《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》两部法规和《指导意见》作为参考，即针对国家公园和国家级自然保护区的管理法律和法规，仍存在缺位情况。关于“严重后果”“恶劣情节的”判断，也还需要进一步解释细化。但总体来说，我国高度重视自然生态保护和生物多样性保护工作，正在逐步构建完备的自然保护法律体系。破坏自然保护地罪的设立，是国家立法机关先行对相应刑法规范的完善。相信随着该罪的完善适用，也会对我国生态保护发挥积极的作用。