摘要

　　2022年4月1日，国务院国资委就《中央企业合规管理办法》（公开征求意见稿）（下称“《合规管理办法》”）向社会公开征求意见。《合规管理办法》共八章四十四条，与2018年11月国资委印发的《中央企业合规管理指引（试行）》（下称“《合规管理指引》”）相比，除新增的“信息化建设”章节外，“制度建设”和“合规文化建设”被单列成章。

　　其中，“制度建设”完整规定了建立制度体系、制度分级分类及制度修订、宣贯与执行等三方面的内容，突出了“制度建设”在企业合规有效管理过程中的统领作用，亦强调了坚决防止“纸面合规”、“虚假整改”的立法精神。

　　这不仅与《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（下称“《第三方机制指导意见》”）中“涉案企业承诺建立或者完善企业合规制度”，方“具备启动第三方机制的基本条件”之规定内容相一致，且与全国检察机关全面推开涉案企业合规改革试点工作部署会所提出的“因罪施救”“因案明规”，力求合规计划务实、精准、管用的会议精神相契合。

　　鉴于“制度建设”在企业自主合规及刑事合规有效性标准中的基本要素地位，笔者将结合已承办的企业专项合规整改项目及刑事合规不起诉项目，围绕有效合规整改中的“制度修复”提出分析和建议。

　　一、自主合规中的“制度修复”

　　在企业防范合规风险过程中，常规性合规管理体系应当发挥有效作用。

　　制度建设作为企业有效防范合规风险中的重要一环，一直被纳入合规管理的概念当中。制定符合监管要求的合规管理制度，不仅是合规管理专业有效原则的基本要求，亦是合规管理有效落地的基本保障。

　　企业在合规管理过程中，如何进行有效“制度修复”以防范合规风险，避免企业损失，已成为建立全面有效合规体系的必由之路。

　　根据《合规管理办法》的规定，企业合规制度建设包含建立以基本制度、重点领域合规指南、操作手册等为主体的分级分类合规管理制度体系，其中涵盖：一是作为企业宪章的“合规管理基本制度”；二是作为针对性保障的重点领域制度；三是企业管理程序规范、流程合规的岗位职责清单。

　　上述三项合规制度要素，在将外部合规要求转化为内部规章制度的基础上，各自独立又协同联动，形成完整的自主合规管理制度体系。

　　（一）自主合规管理的“制度构建”

　　根据《合规管理办法》第三章的规定，并结合笔者的合规整改实务经验，企业在进行制度修复时应重点关注以下方面：

　　1、合规管理基本制度

　　依据《合规管理指引》第十七条及《合规管理办法》第十七条，由经理层、合规管理牵头部门拟定合规管理基本制度，报董事会审议批准，作为企业最重要、最基本的合规制度以及其他合规制度的基础和依据，适用于所有部门和员工。合规管理的基本制度应当明确合规管理总体目标、机构职责、管理流程、考核监督、奖惩问责等。

　　2、合规管理具体制度

　　依据《合规管理指引》第七条、第十条及《合规管理办法》第八条，由合规管理牵头部门负责研究起草合规管理具体制度，由企业经理层批准。企业合规管理具体制度应包括管理组织制度、合规管理运行制度以及合规管理保障制度。

　　3、重点领域专项合规管理制度

　　依据《合规管理指引》第十三条、第十四条、第十五条及《合规管理办法》第十八条，针对重点领域、重点环节、重点人员制定专项管理制度。其中重点合规领域应结合企业经营范围、商业模式等具体确定，其中包括但不限于：市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴、网络安全与信息保护、国际贸易管制及其他需要重点关注的领域。

　　4、合规管理流程

　　依据《合规管理指引》第七条、第十一条及《合规管理办法》第八条、第十二条、第十九条，由经理层制定管理工作流程，业务部门按合规要求完善本领域业务管理制度和流程，形成岗位职责清单，确保合规要求融入业务领域，将合规要求纳入岗位职责。

　　（二）自主合规中的“制度修复”

　　1、实体层面的修复

　　首先，从企业经营范围、商业模式出发，梳理企业合规义务清单，运用个体思维，对企业各项制度进行审查，在结合法律法规修订、政策变化和监管动态调整的基础上，排查、发现企业制度缺陷，进而修订完善可能导致企业违反合规义务、面临合规风险的条款内容。

　　其次，从企业制度的全面性、整体性视角出发，审查企业制度之间是否存在不一致或者相互冲突的问题。针对存在冲突的条款，根据合规要求进行整改，以确保企业合规管理制度要求的一致性、合规性。

　　最后，根据企业发展的效益原则，围绕企业的发展阶段、发展规模及战略目标，对企业制度进行全局的、系统的机制风险评估，排查制度的可操作性及约束力，对制度如何形成有效的日常工作措施、合规运行保障提出完善建议。

　　2、程序层面的修复

　　企业程序制度层面的修复主要是围绕企业制度的制定、执行等是否符合企业合规的相关要求和标准来进行。根据《合规管理指引》及《合规管理办法》中有关“合规管理职责”及“运行机制”的规定，应确保企业制度制定与实施程序的合规性、有效性，以企业制度制定与实施的“程序合规”，来促进和保障企业制度体系建设的全面合规。

　　二、刑事合规中的“制度修复”

　　《第三方机制指导意见》第十一条规定，“涉案企业提交的合规计划，主要围绕与企业涉嫌犯罪有密切联系的企业内部治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的问题，制定可行的合规管理规范，构建有效的合规组织体系，健全合规风险防范报告机制，弥补企业制度建设和监督管理漏洞，防止再次发生相同或者类似的违法犯罪”。

　　根据该规定，我们可以看出：最高检就刑事合规中的有效合规整改思路，是要求涉案企业“因案明规”，切实做到“有效预防同类犯罪”的实质效果；合规计划的设计要“因罪施救”“量身定制”，防止“虚假整改”“纸面合规”，以避免合规不起诉制度引发的合规出罪正当性质疑。

　　这一方面使得围绕犯罪成因的“制度修复”成为有效刑事合规的基本要素之一；另一方面又要求刑事合规整改中的“制度修复”不同于自主合规中的“大而全”的制度体系建设。

　　在刑事合规中，企业为说服检察院启动合规考察，进入合规不起诉程序，除需认罪认罚，承诺建立或者完善企业合规制度外，还需开展合规自查、制定合规整改方案。其中，围绕犯罪成因查明制度漏洞、消除制度隐患，成为刑事合规“去犯罪化”的有效性评价标准之一。制度修复措施针对导致犯罪发生的直接制度因素进行修订完善，在有效整改的基础上，消除原有的犯罪因素，完成有效犯罪预防。

　　（一）查明制度漏洞

　　已如上述，刑事合规中的“制度修复”不同于自主合规中的“大而全”的制度体系建设，刑事合规自查中的制度漏洞、制度隐患的查找，需围绕犯罪构成要件展开，并深入到企业制度、具体经营及制度执行层面进行排查，以满足犯罪成因查明的准确性要求。同时，考虑到刑事合规考察期时效性的问题，此时的“制度修复”，也应当有更强的针对性，而不宜全面展开。

　　（二）修复制度隐患

　　查明制度漏洞、制度管控及执行隐患后，涉案企业的犯罪成因得到分析。涉案企业的制度修复工作可重点关注如下流程：

　　1.就制度制定、制度执行、管理方式及经营模式等进行补正和修复，堵塞漏洞，消除犯罪隐患；

　　2.根据检察建议围绕犯罪成因，结合公司经营实际和长期发展规划建立专项制度及针对性内部管控措施；

　　3.激活各部门合规管理职责；

　　4.建立重点人员合规管理奖惩措施；

　　5.加强重点人员合规风险意识；

　　6.建立覆盖企业主要商业模式、业务流程的合规自查制度。

　　结语

　　“制度修复”作为自主合规及刑事合规整改有效性的基本要求，无论对于自主合规整改中的制度体系建设，亦或对于刑事合规整改中“去犯罪化”的实质要求，均具有重要意义。

　　更具针对性和彻底性的“制度修复”，不仅是自主合规中有效合规的审查手段，也是刑事合规中申请合规不起诉，说服相关机构启动合规考察工作的强有力因素。