导读

　　原中国卫生部部长陈竺院士在一次采访中提到：空气污染已经成为仅次于心脏病、食品风险和吸烟的“中国人健康的第四大威胁”，且肺癌现在是“中国恶性肿瘤致死的罪魁祸首”。世界卫生组织数据显示，每10人中就有9人呼吸含有高浓度污染物的空气。据估算，全球近一半的人处于室内空气污染中，每年因环境和室内空气污染造成的死亡数达到惊人的700万人。限制生产、停产整治、责令关闭作为大气污染防治的重要行政措施，强有力地提升了大气污染防治效果，减少了对公众身体健康的损害。

　　整治措施要明晰

　　2015年8月29日，《大气污染防治法》结合《环境保护法》及“大气十条”的相关内容作出了根本性的修订。此次修订增加了环境质量管理和考核的内容，着重强调源头治理的理念，对“重点区域联合防治”“控车减煤”等突出问题做出了系统规定。同时，该法增加了限制生产、停产整治的惩治措施，为行政机关对大气污染企业实施限停关措施提供了合法依据。具体说来，限停关措施的含义应作如下理解：

　　1.责令限制生产，是指限制排污者的生产行为，比如减少生产量、压缩生产时间等；同理，限制排放是指限制排污者的污染物排放行为，比如规定排污者每日所能排放的污染物数量、浓度，禁止排放某些特定的有毒污染物，在特定的时间段不允许排污等。

　　2.责令停产整治，是指责令排污者停止生产，并对生产工艺或设备进行升级改造，以达到达标排放的要求。例如对某些污染特别严重的生产项目，即使是限制生产也不能有效控制污染物的排放，可以责令停产整治。责令停产整治重点强调“整治”，“停产”只是临时性的，是否要永久性停产还需要看整治效果如何。该项措施既可以针对企业停产，也可以责令某一造成超标污染的生产线停产整治，但这并不等于责令该企业停产，企业仍然可以继续运营，其他生产设施也可以继续运转。这也是责令停产整治与责令停产停业的本质区别。

　　3.责令关闭，是指行政机关对违反行政管理秩序的企业事业组织，责令其停止相关生产经营活动的一种行政处罚，属于行为罚的一种。

　　企业污染要担责

　　大气污染造成的环境破坏和人体健康损害是不可逆的，企业若一味追求高额利润，对污染防治抱着侥幸心理或拒不执行，则可能面临限制生产、停产整治、责令关闭的风险。因此企业要加强大气污染防治意识，避免以下污染行为的发生。

　　1.不依法运行污染防治设施

　　部分企业在生产经营过程中，受经济利益驱使，通过各种方式逃避监管，违法排放大气污染物。如为降低运行成本，只在生态环境部门检查时运行防治污染设施，平时不运行或者时开时停，造成大量污染物未经处理直接排放，严重污染大气环境。

　　针对不正常运行污染防治设施的行为，我国在《大气污染防治法》第20条、99条规定，禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。对通过逃避监管的方式排放大气污染物的行为，应处以罚款、责令限制生产、停产整治、停业、关闭。同时，该法第45条、108条规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。如未按上述规定实施，应责令改正，处以罚款；对拒不改正的，责令停产整治。

　　2.使用淘汰类工艺、设备和产品

　　工业企业生产所产生的污染物是大气污染物的一个重要来源。部分工业企业出于成本的考虑仍然使用落后的生产工艺、设备和产品，导致大气污染物的产生量和排放量居高不下，增加了末端处置的压力。目前大多数企业的末端治理措施，只能在一定程度上控制大气污染的恶化，不能从根本上改变或缓解大气污染的现状，其危害也很难通过源头得到控制。

　　《大气污染防治法》第27条、101条规定严重污染大气环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。生产者、进口者、销售者或者使用者应当在规定期限内停止生产、进口、销售或者使用列入规定目录中的设备和产品。工艺的采用者应当在规定期限内停止采用列入规定目录中的工艺。被淘汰的设备和产品，不得转让给他人使用。生产、进口、销售或者使用国家综合性产业政策目录中禁止的设备和产品，采用国家综合性产业政策目录中禁止的工艺，或者将淘汰的设备和产品转让给他人使用的，应责令改正，没收违法所得，并处罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

　　3.建筑施工未采取措施防治扬尘污染

　　建设施工及建筑材料运输过程中产生的扬尘污染，也是大气污染产生的一个重要原因，《大气污染防治法》第69条对因建筑施工扬尘污染大气的行为作出了明确规定，施工单位应当在施工工地设置硬质围挡，并采取覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等有效防尘降尘措施。建筑土方、工程渣土、建筑垃圾应当及时清运，在场地内堆存的，应当采用密闭式防尘网遮盖。暂时不能开工的建设用地，建设单位应当对裸露地面进行覆盖；超过3个月的，应当进行绿化、铺装或者遮盖。施工工地未采取上述措施，且被责令改正后仍拒不改正的，应责令停工整治。

　　4.料堆经营者经营场所出现扬尘情况

　　《大气污染防治法》第72条、117条列举了几种最常见的易产生扬尘的物料及相应防治方法。贮存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。对因料堆经营者未采取措施导致扬尘污染大气的，县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处以1万元以上10万元以下的罚款；被责令改正但拒不改正的，可以责令停工整治或者停业整治，或是处以按日连续处罚等措施。

　　关停措施要审慎

　　2015年修订的《大气污染防治法》中共有129条法律规定，其中仅法律责任部分就有30条，具体的处罚行为和种类有接近90种。但法律规定越是严格、手段越是严厉，就越应当审慎使用。

　　例如从法律适用的角度来说，针对前文提到的防治设施类违法行为，就要特别注意特殊法与一般法、特殊条款与一般条款的适用问题。《大气污染防治法》第20条和第99条是一般规定，而第45条和108条是特别规定。所以，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未按照规定使用污染防治设施的违法行为应依据第108条的特殊规定予以处罚，而不应适用《大气污染防治法》第99条或《环境保护法》第63条的一般规定予以处罚。

　　再从程序正当的角度来说，依据《限制生产、停产整治办法》第10条和第11条的规定，作出限制生产、停产整治决定前，应当书面报经环境保护主管部门负责人批准；案情重大或者社会影响较大的，应当经环境保护主管部门案件审查委员会集体审议决定。且行政机关应当告知排污者有关事实、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利。《行政处罚法》第63条亦规定，行政机关拟作出责令停产停业、责令关闭决定的，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。因此，企事业单位因向大气中排放污染物，导致大气污染，环保监管部门对相关企事业单位采取限关停措施之前，应经过主管部门负责人审批、集体审议、听证等程序，以此保证程序正当，决定合理。

　　结语

　　由于以往大气污染防治与处罚多是采用罚款的方式，且金额较低、处罚力度较弱，导致“违法成本低，守法成本高”的现象出现。有的企业交完罚款仍然肆意排污，无法起到根本治理、源头治理的效果。但随着《大气污染防治法》的修订与实施，各项规定的细化落实及限停关等有效措施的执行，企业若不重视大气污染防治必会付出沉重代价。在幸于国家治理有方的同时，也要时刻把控制度落实的情况，规范限关停等严厉措施的决定程序，要依法给予企业答辩的权利，严禁“一刀切”的执法形式，要做到晓之以法、罚责一致。