2022年3月13日，全国人民代表大会发布《第十四届全国人民代表大会第一次会议关于2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划的决议》，在2023年国民经济和社会发展计划的主要任务第五点“坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴”中提到：深化农村集体经营性建设用地入市改革试点。
回顾以往年份对于“农村集体经营性建设用地入市”的描述，2022年是“稳妥推进”农村集体经营性建设用地入市；2021年是“积极探索”实施农村集体经营性建设用地入市制度。从“积极探索”到“稳妥推进”，再到“深化”，可以看出虽1997年原国土资源部利用司组织就已经对农村集体经营性建设用地入市进行专题调研，但持续近二十年之久仍未实施开来的政策在近两年的探索有加快趋势。
起步早、期待多、进展快、停滞久、反复多的农村集体经营性建设用地入市政策的未来在哪里呢？
一、农村集体经营性建设用地入市的概念
农村集体经营性建设用地，是符合国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途、且依法办理土地所有权登记的农村集体建设用地，有别于具有福利性质、只能由村集体成员自住的农村宅基地和公益性公共设施用地，是具有商业价值创造功能的农村集体财产，其典型特征是盈利性、流动性和资本性，其相关制度安排主要包括产权制度、市场制度和收益分配制度。[1]
从理论上讲，农村集体经营性建设用地，是可以通过市场化流转，包括功能性流转和权利流转，也即直接入市，使存量农村经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实现集体土地所有权的收益权能以及城乡土地资源的优化配置。但由于大国小农的基本国情，农村土地实行集体所有制性质，农村集体经营性建设用地的直接入市，涉及利益相关者即地方政府、农村集体组织和农户之间的利益博弈。
二、农村集体经营性建设用地入市试点的现状
1、试点区域不断扩大
自2015年开展试点以来，国家相继推出了一系列配套政策，试点区域不断扩大。至今，已有33/个省份和自治区开展了农村集体经营性建设用地入市试点，试点区域涵盖全国95%的县（市、区）。同时，国家对试点地区给予了一系列扶持政策，如给予试点地区土地增值税财政补贴、设立试点专项资金等，为试点工作提供了政策保障和资金支持。
2、取得初步成效
在试点实践中，农村集体经营性建设用地入市政策取得了初步成效，为农村土地资源的流通和利用提供了新的途径，有利于优化土地资源配置，提高农村经济效益，例如：
广东南海将零星分散的土地集中整合，首创农村集体经营性建设用地储备制度，以租赁入市为主要形式[2]，即“南海模式”。浙江德清县通过实行土地异地置换，使零星分散、区位条件不佳的土地也能入市流转[3]，即“德清模式”。重庆市进入集体经营性建设用地实物入市阶段以来，依托2019年当地西部片区成为国家城乡融合发展试验区的契机，目前重庆市农村集体经营性建设用地入市已破题。
三、此前农村集体经营性建设用地入市无法全面推行的原因
集体经营性建设用地入市在增加农民的财产性收益、使地方政府逐步摆脱对土地财政的依赖、加快城镇化可持续推进等方面的积极作用已被中国33个试点地区的改革实践所证明。但从试点实施后的情况来看，入市还存在一些制约因素，试点探索还有待深化。
1、配套法规和政策的设计不完善
农村集体经营性建设用地入市政策的实施，面临着政策法规不够完善的问题。目前，国家尚未出台一部完整的农村集体经营性建设用地入市的法律法规，目前仍主要依靠行政文件进行指导和规范。这导致在实践中，存在一些条款不够明确、解释不够清晰、执行难度较大的问题。例如，一些试点地区的入市标准、流程和程序不够统一，导致不同地区之间存在差异，给农村集体经营性建设用地入市的实施带来了一定的困难。
2、政策的实施问题之地方政府对入市政策执行懈怠风险
虽然国家出台了一系列扶持政策，但一些地方政府在实际操作中存在拖延、不配合的情况。例如，有些地方政府未能及时公示农村集体经营性建设用地入市信息，也有一些地方政府未能及时发放入市凭证，导致一些入市项目无法进行正常交易。此外，一些地方政府也未能积极解决土地产权归属、用途调整等问题，使得一些农村集体经营性建设用地无法顺利入市。
3、政策的实施问题之农民合法权益受损风险
农民权益保护也是全面推开农村集体经营性建设用地入市面临的难题之一。在实践中，一些农民对于自己的土地产权认知不足，或者对入市交易流程不了解，容易被不法分子蒙骗或者侵害自己的权益。另外，一些农民也面临土地利益分配不均的问题、农村集体经营性建设用地所在地区的土地规划和保护不足，可能会对土地资源造成损害和浪费的问题。
4、收益分配困境
在现阶段集体经营性建设用地入市改革试点中，虽然农民集体和地方政府均能获得土地赔偿费，但从分配机制上看，地方政府能从收益调节金中获得利益，但获取的份额小于农民集体所获。然而集体建设用地入市规模往往地方政府拥有更大的话语权，当集体利益侵占了社会公共利益时，影响地方政府参与集体经营性建设用地入市的积极性，当土地增值收益无法实现全社会公平共享，地方政府无法将更多资金投入到城镇化发展进程中，提供公共服务的能力严重不足。[4]
另一方面，集体建设用地入市后农民集体获得增值收益远高于政府征地补偿，将会加剧地方政府公益性征地的难度，不利于当地可持续发展和社会稳定。
四、农村集体经营性建设用地入市展望
1、完善法律规定方面的建议：制度上做好衔接，立法上突破[5]
为了解决农村集体经营性建设用地入市面临的政策法规不够完善问题，国家应该出台一部完整、系统的法律法规，明确入市标准、流程、程序、操作规范等方面的具体内容，确保农村集体经营性建设用地入市的公正、公平和透明。
即制定出台《集体经营性建设用地市场化流转管理规定》，以专门性法律规范性文件的形式明确入市交易规则和规范土地流转市场，对与农民入市利益紧密相关的有关入市的方式、范围、用途以及入市主体的权利与义务等事项作出明确的规定。
完善相关配套机制，如入市的准入机制、交易机制、退出机制、监督机制以及纠纷解决机制，以规范集体经营性建设用地入市行为，促进入市交易公平。此外，尤其要通过立法完善入市土地增值收益分配体系，在入市收益分配中确立“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，土地增值收益应当首先分配给集体土地的所有权主体，而地方政府基于公共利益的代表者身份通过土地税费形式分享一定比例的土地增值收益，用于提供公共服务和基础设施建设；同时细化集体经济组织和农民个体之间的分配比例，确保农民的合法收益不被集体侵占。
2、加强地方政府的积极性,同时建立监督机制
为了激发地方政府的积极性，国家应该加大对试点地区的扶持力度，鼓励地方政府积极推进农村集体经营性建设用地入市，完善入市流程和程序，并提高土地权益保护水平。同时，国家也应该对不积极推进入市的地方政府进行问责和约束，确保政策顺利实施。
地方政府要做好土地流转及增值收益分配过程的监督与管理工作，严格审查土地入市的交易程序。设立专门的监管部门，规范并细化增值收益分配的内容，严格监管增值收益的分配和使用，保证收益的公开透明，促使增值收益的利用率提升。[6]
3、加强农民权益保护
第一，国家和地方政府应该开展宣传教育，提高农民的土地产权意识和入市交易的知识水平，避免不法分子侵害农民的土地权益。
第二，现行入市程序不利于保障农民的合法权益主要在于地方政府或村集体主导入市过程，农民缺乏表达自身意愿和利益需求的机会，应当让农民享有切实的知情权、表达权和监督权，建立集体经营性建设用地入市的信息公开制度，明确与入市有关的信息，如用途、范围、期限、增值收益的分配以及入市争议的解决等，通过公告的形式向村民公开。
第三，落实《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第二款规定的民主决策制度，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。对未经表决程序通过的方案不能实施，以杜绝少数干部暗箱操作的行为。
4、创新土地经营模式
为了更好地推进农村集体经营性建设用地入市，政府和社会应该探索创新的土地经营模式。例如，可以发展土地托管、股份合作等多种经营模式，鼓励农村土地集约化、规模化经营，提高土地的利用效率和经济效益。同时，政府也应该加强对土地利用和环境保护的监管，保障土地资源的可持续利用和生态环境的稳定。
结语
总之，农村集体经营性建设用地入市是促进农村土地资源优化配置、促进农民增收致富、推进农村经济转型升级的重要途径。虽然在试点过程中面临着一些困境和问题，但只要充分发挥政府和社会的作用，加强政策引导和监管，做好土地利用和保护工作，就能够实现农村集体经营性建设用地入市的良好效果，推动农村经济的发展和社会进步。
注释：
[1]徐洁,高清浅.乡村振兴背景下农村集体经营性建设用地入市的困境与纾解[J].河南社会科学,2023,31(01):26-35.
[2]王羽.集体经营性建设用地入市统筹模式研究［D］.杭州：浙江大学，2018.
[3]章俊，赵旭，姚叶平.农村集体经营性建设用地入市的“德清实践”［J］.浙江国土资源，2020（4）：22-25.
[4]张力于,韩德军.农村集体经营性建设用地入市收益分配困境探析[J].中国农业文摘-农业工程,2022,34(06):80-83.DOI:10.19518/j.cnki.cn11-2531/s.2022.0119
[5]彭小霞.集体经营性建设用地入市的功能检视与实现路径[J/OL].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2023(02):145-152[2023-03-21].DOI:10.16822/j.cnki.hitskb.2023.02.016.
[6]刘家骊.农村集体经营性建设用地入市的增值收益分配问题探析[J].山西农经,2022(15):63-65.DOI:10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2022.15.019.
