导读

　　胡某在未依法报批建设项目环境影响报告书的情况下擅自开工建设，且被生态环境部门查处后逾期未履行依法处置危险废物、恢复原状义务，因此生态环境局对胡某作出《行政强制代履行决定书》，并启动应急转移处置措施依法实施代履行。环境行政机关作出行政决定后，行政相对人不履行或履行不到位的情况屡见不鲜。这种情况下，行政机关依法可以采取的强制执行方式包括代履行和申请法院强制执行两种，而申请法院强制执行在司法实践中更被环境行政机关所偏爱，但因其存在着法院选择性受理非诉执行申请和申请期限过长等问题，致使环境行政决定被拖延履行，影响到执法效果。在环境保护工作新常态化的趋势下，环境行政机关应重视代履行制度的适用。

　　环境行政代履行的概念

　　我国在2011年制定《行政强制法》，该法第12条第5项规定的行政强制执行方式即为代履行。事实上，在《行政强制法》设定统一的代履行制度之前，环境保护在内的许多具体行政领域已经确立了代履行制度，环境行政代履行亦先于《行政强制法》出现。例如，2008年第一次修改《水污染防治法》第76、80、82条时分别规定“逾期不采取治理措施”“不按要求采取治理措施”和“不具备治理能力”等三种情形，可由“环境保护管理部门指定有治理能力的单位代为治理”。此外，《固体废物环境污染防治法》《森林法》《草原法》《城镇排水与污水处理条例》《放射性废物安全管理条例》《土地复垦条例》等法律法规，以及相关各级各类地方性法规、规章等，均对环境行政代履行有所涉及。综合上述立法，可以认为，环境行政代履行是指相对人被拥有监督管理权的环境行政主体科以相应之行政义务，在其拒绝履行、不按要求履行或自身不具备履行能力等情况下，而此项义务又可以由他人代为履行达到同一行政目的或效果时，有执行权的机关可以亲自或指定有履行能力的单位代为履行，所需费用由相对人承担。

　　环境行政代履行的适用条件

　　环境行政代履行应当符合适用条件的要求。根据环境行政代履行的概念，其适用的基本条件是环境行政义务未履行或未适当履行。所谓环境行政义务未履行，包括拒绝履行和不能履行两种情况，“未履行”主要是从客观方面去判断，义务人的主观情况不影响环境行政代履行的适用。所谓环境行政义务未适当履行，包括履行不当、迟延履行或虽然履行但未按照要求履行完全等情况。之所以采用客观因素，是因为环境问题的潜伏性、偶发性和不可逆转性。若是探求义务人主观因素，如单纯强调“拒不履行”，则义务人客观履行不能和履行不适当的情况出现时不能适用环境行政代履行以确保治理义务得到实现，可能引发更大的环境污染、生态破坏甚至环境灾害，进一步导致问题扩大或出现不可逆转的结果。

　　我国环境行政代履行的适用除符合基本条件外，还应当符合下列具体条件：（1）此项环境行政义务须可以由他人代为履行；（2）此项环境违法造成的后果不能是一时的、转瞬即逝的。如偶发的噪声污染，由于其产生噪音具有转瞬即逝的特点，无法由他人代为治理；（3）适用环境行政代履行确属必要，即对此项环境行政义务的替代履行须能够恢复或降低违法造成的环境影响。例如，相对人在森林保护中不履行防虫或防火的义务，造成林木被虫害侵食或焚毁，此时没有代替相对人履行防火防虫义务的必要了；（4）适用环境行政代履行是最佳或对相对人损害最小的执行方式。

　　此外，环境行政代履行的适用还有两个限制条件：（1）须有具体明确行政相对人的行政行为，才能适用此制度。立法、规划等行政活动因为相对人并不具体明确因而不能适用代履行；（2）对于指导性、鼓励性、裁判性等环境行政活动不能适用代履行，如环境行政调解处理等，因为这些行为没有对相对人直接科以行政法意义上的义务。

　　环境行政代履行的法律程序

　　程序正义是一种形式上的正义，却又是真正看得见的正义，尤其对于一项行政法律制度，程序合法与实体合法同样重要。《行政强制法》第51条第1款规定，“代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章”。结合上述立法及执法实践，环境行政代履行亦是一个多阶段的行政过程。

　　（一）环境行政代履行的前置程序——告诫

　　“告诫”是环境行政代履行的必要前置程序。期待相对人能够自觉遵守行政命令乃是现代行政的基本前提之一，即使在其违法之后，也认为可期待相对人自觉改正违法行为或履行责任。故而，在采取执行手段之前，需要给予相对人“最后一次自觉改正或履行的机会”，即通过告诫程序，提醒或警告相对人应当自觉履行义务或改正违法。在未得到积极回应的情况下，再适用行政处罚、强制等手段强迫其改正违法行为或履行义务。告诫程序是对行政相对人私权的保障，是行使行政强制这一公权的前提，缺少告诫程序，则可能会因公权过强而侵犯私权。

　　告诫的形式应当是书面形式的告诫书，以保护公民的环境知情权。告诫书须明确确定环境行政代履行这一强制方法，并且向依法负有治理义务的行政相对人发出。环境行政代履行的告诫书主要包括以下内容：（1）适用环境行政代履行的理由；（2）适用环境行政代履行的法律依据；（3）将适用环境行政代履行的义务内容；（4）给予行政相对人自行履行义务的期限。关于期限的时长，法律有规定的依规定，法律没有规定的，环境行政主体应当按义务足以履行完毕为限予以确定。告诫书必须送达行相对人，送达采用到达主义，可以适用其他行政文书的送达方式。需强调，告诫书虽然也是一种书面公文，但由于没有实际影响相对人的权益，属于整个行政行为的准备行为，因此相对人不服告诫书内容不能通过行政复议或行政诉讼的方式解决。

　　（二）环境行政代履行的必要程序——确认实际代履行单位

　　确定实际代履行单位，首先要审查该单位是否有资质。实际代履行单位要承担技术性较强的环境恢复或治理任务，因此必须具备相应的资质，各地方应对其从注册资本、人员结构、组织形式、配套设施等方面予以具体规定。我们认为，对实际代履行单位不宜作出硬性、统一规定，应当根据环境行政代履行适用的不同领域和具体情况予以适当的规定。若相关环境行政主体本身拥有代履行所需要的技术和设备条件，由其自身履行也未尝不可，而且比通过招标、协议等程序确定第三方更为快捷，有利于某些突发性环境危险和污染的及时、迅速处置。若是环境行政主体本身不具备相应的条件，则须确定没有利害关系的第三方代为履行。实际上由没有利害关系的第三方代履行才真正体现环境行政代履行的本质，减少公权力对相对人的侵害，从而更利于保护相对人的合法利益。

　　环境行政主体可以将代履行任务通过招标方式为相对人选择最优的实际代履行单位。中标后，环境行政主体与中标者签订环境行政合同，中标者通过履行合同约定完成治理任务获得报酬。但是，环境问题的特殊性在于某些环境行政代履行任务如非特定机构是不能完成的。《固体废物污染环境防治法》第80条规定，“从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，应当按照国家有关规定申请取得许可证。许可证的具体管理办法由国务院制定。禁止无许可证或者未按照许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无许可证的单位或者其他生产经营者从事收集、贮存、利用、处置活动”。鉴于相关法律的规定和具体代履行义务的特殊要求，可以由环境行政主体直接选择法定的或固定的有处置资质的机构承担特殊的环境行政代履行任务。

　　（三）环境行政代履行的形式程序——发布环境行政代履行令

　　在告诫无效且实际代履行单位已确定的情况下，环境行政主体应当以书面形式作出适用环境行政代履行的决定。与告诫书不同，环境行政代履行令的内容不再是提示和警告，而是直接公布环境行政代履行的具体内容，主要包括适用环境行政代履行的理由、法律依据、实际代履行单位的基本情况、大致的或确定的代履行费用、相对人支付代履行费用的方式和期限、相对人在代履行过程中须遵守的规定和义务、相对人不服该决定的救济方式和期限等。环境行政代履行令的性质是一种行政命令或决定，对相对人的权益产生影响，若是相对人认为环境行政代履行令的内容侵犯其合法权益，可以通过行政复议、行政诉讼的方式获得救济。环境行政代履行令的制作应当遵循比例原则，所选择的手段和方式须与相关法律的价值目标相一致且合乎比例，具言之：（1）其要能达到个案的治理污染、恢复生态平衡等环境行政目的；（2）其要遵循最小损害原则，即一个对相对人侵害最小的手段和方式，例如，船舶发生海损事故造成或者可能造成海洋环境重大污染须立即强制拖航，避免发生次生损害，拖到安全地域后妥善处置；（3）其应当权衡利益之大小，“以小换大”而不是“以大换小”。例如，发生大面积水面油污时，宜采用物理法加以吸附清理，不能采用燃烧法一烧了之，以免燃烧时会产生大量的烟霾，造成严重的空气污染。

　　（四）环境行政代履行的主体程序——环境行政代履行的实施

　　环境行政主体作出了代履行的决定，实际代履行单位开始代替义务人履行其应尽的环境治理义务。此时，实际代履行单位除须遵守环境行政合同的约定之外，尚须尽“善良管理人”的注意义务，在实际代履行的工作中尽量保护好相对人的财物。相对人在承受行政强制的同时，亦须对实际代履行单位的治理工作予以配合，对其工作进行监督。环境行政主体也要全程监管代履行工作。总之，三方需要行使其在环境行政代履行设定的各项权（力）利，亦须遵守为其设定的各项义务，以合作的态度和方式共同完成环境行政代履行任务。若是相对人在环境行政代履行的实施过程中反抗，可以比照妨碍执行公务的法律规定对其采取强制措施。

　　（五）环境行政代履行的非常态程序——环境行政立即代履行

　　某些情况下的环境治理任务是迫切的，甚至是紧急的。2010年10月4日，匈牙利西部维斯普雷姆州发生一起铝厂有毒废水泄漏事故，造成了严重的人员伤亡和财产损失，污水甚至波及多瑙河。若是泄漏发生后，政府不立刻出动救援人员甚至军警，及时采取处置措施，而是依旧遵循告诫、特别催告、招标确定实际代履行单位等常态化环境行政代履行程序，则不但无益于事件的解决，反而会使污染加剧，以致酿成更为严重的后果。因此，对于须及时处理、紧急处理的环境问题，需设定非常态的环境行政代履行程序，即所谓的“立即代履行”。在非常态的情况下，环境行政代履行的强制性表现得尤其明显，须及时采取措施时，告诫、特别催告、招标确定实际代履行单位、事先估算代履行费用等程序均可视情况由环境行政主体裁量是否省略。环境行政主体可不经告诫而直接确定适用环境行政代履行，可以不通过招投标直接确定实际代履行单位，可以不经估算在紧急处理后直接按照实际处理费用数额要求相对人支付，在紧急处置过程中给相对人权益造成的不可避免损失也由相对人自行承受。总之，在出现紧急的环境危险或问题时，环境行政主体为了维护社会和公众的整体环境利益，可以依法适当地、适时地牺牲相对人的某些权益而采取“立即代履行”。

　　基于对行政相对人合法权益的保护，立即代履行的适用应当受到必要限制：（1）适用对象是特定的。例如，《行政强制法》第52条规定，需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；（2）立即代履行不能排除当事人自动履行的优先原则适用，立即代履行亦应当存在书面代履行决定；（3）无论程序如何简化，均须给予行政相对人被告知、抗辩和获得救济的权利。例如，《行政强制法》第52条规定，当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

　　结语

　　环境行政代履行制度在我国多部环境保护单行法中予以确立，成为我国环境污染治理和生态环境修复的重要手段。作为一种行政强制措施，代履行将具有高度技术性、专业性的生态环境修复义务转化为易于执行的金钱义务，有利于化解环境义务履行不足和环境修复效果不彰的困境。环境行政代履行作为环境行政机关行政强制执行力的重要保障，行政机关应予以重视并在执法实践中合理适用，与申请法院强制执行并行，达到更为高效的执法效果。